EL INASUMIBLE EFECTO REVOCATORIO DEL NRUA EN LOS CASOS DE NO PRESENTACIÓN DEL MODELO REGULADO POR LA ORDEN VAU/1560/2025, DE 22 DE DICIEMBRE

Ante todo, he de poner de manifiesto que redacto estas notas sin el más mínimo afán polemista, simplemente creo muy arriesgado mantener el efecto revocatorio del NRUA, que desde determinadas instancias se defiende; y como además considero que tan drástica conclusión no resulta suficientemente fundamentada, creo mi deber hacer constar los motivos de mis reservas.

* EL REAL DECRETO 1312/2024, DE 23 DE DICIEMBRE NO ESTABLECE LA RETIRADA DEL NRUA COMO SANCIÓN.

Si leemos detenidamente el Real Decreto, comprobaremos que el mismo solo establece cuatro casos en los que el Registrador puede proceder a la retirada del NRUA:

• Por incumplimiento de los requisitos de acceso al Registro de la Propiedad o al de Bienes Muebles (artículo 10. 5 del Real Decreto).

• Por Comunicación de la baja de inscripción en el Registro por parte de la persona arrendadora (artículo 10.5 del Real Decreto).

• Cuando del modelo informativo, que según el apartado 4 del artículo 10 debe aportarse cada doce meses, resulte que se ha utilizado el número de registro para usos distintos de los que correspondan a su categoría y tipo. Este supuesto está íntimamente relacionado con el precedente, puesto que cabría concluir que, si el interesado declara haber realizado un uso distinto al que correspondería, implícitamente estaría asumiendo la retirada de un NRUA concedido para una actividad distinta (artículo 10.5, último párrafo).

• Resolución, dictada por una Administración pública en el ámbito de sus competencias, firme en vía Administrativa, con intervención del titular del derecho, en la que se hubiera acordado la retirada. Posteriormente pondremos este precepto en relación con el procedimiento sancionador regulado en la Ley 13/2011, del Turismo de Andalucía, ya que la legislación andaluza es la única que hemos estudiado en relación a la cuestión sancionadora.

Todos estos supuestos de retirada, salvaguardan los intereses de los interesados sin provocarles indefensión, pues se basan en la calificación registral – que además de contener fundamentación suficiente, podrá dar lugar a calificación sustitutoria, a recurso ante la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública o a impugnación judicial-, en declaraciones de los propios interesados, o en una resolución administrativa firme, dictada en procedimiento en el que se dará al administrado la posibilidad de defender sus derechos.

* SOBRE LA FORMA EN QUE DEBE PROCEDER EL REGISTRADOR EN LOS CASOS DE INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN ANUAL DE CUMPLIMENTAR EL MODELO INFORMATIVO REGULADO EN EL ARTÍCULO 10.4 DEL REAL DECRETO 1312/2024

Nadie puede cuestionar que, ni el Real Decreto 1312/2024, ni la Orden Ministerial que lo desarrolla (Orden VAU 1560/2025, de 22 de diciembre) impongan que la no presentación del modelo informativo implique automáticamente la retirada del NRUA. Sin embargo, los defensores del efecto revocatorio, concluyen que una interpretación integradora y finalista de ambos textos nos llevaría a tan drástica conclusión.

Personalmente, considero sin embargo que, una interpretación correcta de la norma,  resultante de aplicar  adecuadamente los criterios hermeneúticos del artículo 3 del Código Civil, nos lleva a la conclusión de que la actuación del Registrador en estos supuestos debería limitarse a  comunicar  a la ventanilla única el listado de todos los titulares de NRUA que no hayan aportado, dentro del plazo fijado en su artículo 2, el modelo informativo establecido en el anexo de la Orden Ministerial para que la Administración, si lo estima conveniente, dicte resolución firme en procedimiento administrativo en el que haya intervenido el titular del derecho.

Esta sería a mi juicio la adecuada  interpretación integradora y finalista del Real Decreto y la Orden Ministerial que comentamos ya que, a pesar de que dichas disposiciones no hacen referencia a  cuál debería ser la actuación del Registrador en estos supuestos de incumplimiento, debe acudirse, para colmar la laguna legal a la que nos venimos refiriendo,  a los artículos del Real Decreto que regulan la forma en que debe procederse cuando se producen otros incumplimientos respecto a los que la norma Sí prevé sanciones específicas.  En concreto,  resulta razonable superar la laguna legal mediante la comunicación a la Ventanilla única a la que anteriormente nos hemos referido, en base a una  interpretación analógica del artículo 10.2  del Real Decreto, que impone al Registrador comunicar a dicha ventanilla única los defectos no subsanados que impidan la asignación del NRUA, supuesto que implica también   incumplimiento, al no haberse cumplimentado los requisitos básicos exigidos para el acceso al Registro  Único de Arrendamientos.

La aplicación analógica del artículo 10.2 del Real Decreto que defendemos, resulta reforzada por el artículo 7.2, letra h) de la misma Norma, que establece que la ventanilla única tiene la finalidad de proporcionar una interfaz técnica a las autoridades para que estas reciban todos los datos relacionados con los alquileres de corta duración.

Por otra parte, la interpretación extensiva de la norma que propugnan los defensores de la tesis revocatoria, resulta especialmente improcedente al dar lugar a un efecto sancionador, lo cual conculca el principio consagrado en el artículo 4.2 del Código Civil, en cuya virtud “las leyes penales, las excepcionales y las de ámbito temporal no se aplicarán a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas”.

Por tanto, parece más lógico, dada la posibilidad de que la Administración conozca, a través de la notificación efectuada por el Registrador a la Ventanilla Única, el incumplimiento de obligación de aportar el modelo del artículo 10. 4, concluir que será esta la que, a través de un procedimiento administrativo, con citación del interesado, resuelva respecto a la sanción a imponer al incumplidor, que como después pondremos de manifiesto, no tiene por qué consistir en algo tan drástico como la retirada del NRUA, puesto que, al menos en la Comunidad Andaluza, tal incumplimiento puede ser sancionado con un simple apercibimiento.

También refuerza la postura que mantenemos el artículo 12 d) del Real Decreto, el cual establece que,  a efectos del Reglamento (UE) 2024/1028  del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024, se consideran autoridades competentes en España, además del Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, en relación con la Ventanilla única y los arrendamientos que no tengan el carácter de turísticos, los registradores de la propiedad y de bienes muebles respecto al Registro único de Arrendamientos, y “en relación con la normativa sectorial y material aplicable a los arrendamientos turísticos que puedan constituirse, la administración autonómica o local que resulte en cada caso de acuerdo con la Constitución Española”.

Por tanto, no parece pueda entenderse que el Real Decreto pueda pretender privar a las comunidades autónomas de su potestad sancionadora.

También puede invocarse en apoyo de nuestra postura la Disposición Adicional Primera del Real Decreto, relativa a la comunicación de datos, que vuelve a incidir en la necesaria comunicación a la Ventanilla Única de los incumplimientos detectados y a la conexión de dicha Ventanilla con los ayuntamientos y comunidades autónomas. El texto de dicho precepto es el siguiente:

“Las altas, suspensiones y bajas de los números de registro se notificarán de forma telemática por la Ventanilla Única Digital a las comunidades autónomas y ayuntamientos, para que puedan ejercer las funciones de inspección y control establecidas en sus respectivas normativas. Además, las comunidades autónomas y ayuntamientos podrán establecer mecanismos máquina a máquina de consulta y conexión con la Ventanilla Única Digital de acuerdo con el Reglamento (UE) 2024/1028 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024”.

Además, debe hacerse hincapié en que no parece haya que realizar grandes esfuerzos para poner de manifiesto la indefensión que la revocación automática del NRUA provocaría al administrado.

Para demostrar que el Real Decreto no puede ni pretende  eludir el derecho de audiencia al administrado, reconocido en los artículos 105 de la Constitución y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, puede citarse también  el artículo 6.5 del Reglamento (UE) del Parlamento Europeo  y del Consejo, de 11 de abril de 2024, el cual establece que,  cuando la autoridad competente albergue la intención de suspender o  retirar  los números de registro, tendrá que notificar al anfitrión  por escrito  los motivos de  dicha  intención, dándosele además la oportunidad de ser oído antes de dictar  la resolución que ordene la resolución. Incide en este principio de audiencia el artículo 6.10 del mismo Reglamento, en relación con el artículo 5. 3 que, precisamente, regula el incumplimiento de las obligaciones de información que los estados miembros pueden imponer a los anfitriones.

En base lo expuesto, no cabe sino mantener que una interpretación finalista e integradora de la norma, será la que nos lleve a la única conclusión posible respecto a la forma de colmar la laguna legal a la que venimos refiriéndonos:  el Registrador no deberá revocar los NRUA, si no se ha incoado un procedimiento administrativo en el que se conceda audiencia al interesado.

* RÉGIMEN SANCIONADOR DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA ANDALUZA

El hecho de que el Real Decreto 1312/2024 no prevea sanción alguna, respecto a la no presentación de la declaración anual a la que obliga el artículo 10.4 de dicha Norma, no implica que tal incumplimiento deba quedar impune. En el caso andaluz (no he tenido tiempo de realizar indagaciones respecto a lo legislado en otras comunidades), debe aplicarse La ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía, que en su artículo 40, y sobre todo en el artículo 44, comprende los apartamentos turísticos entre los tipos de establecimientos a los que se aplica la Norma.

Avala la aplicación de los regímenes sancionadores autonómicos la propia Disposición Final Cuarta del Real Decreto, cuyo contenido es el siguiente: “El presente real decreto entrará en vigor el día 2 de enero de 2025, desplegando efectos sus disposiciones el 1 de julio de 2025, para otorgar un plazo suficiente para realizar las adaptaciones de carácter tecnológico y funcional necesarias por parte de todos los actores implicados en el cumplimiento de la norma. Hasta la aprobación de un régimen sancionador para las infracciones que se regulen derivadas de la presente norma, resultarán de aplicación los regímenes sancionadores y obligaciones contemplados en la normativa estatal, autonómica y local”

Por su parte, el artículo 10.2 del Decreto 28/2016, de 2 de febrero, por el que se regulan las viviendas de uso turístico en Andalucía, establece lo siguiente, respecto a las actuaciones Inspectoras y al régimen sancionador:

“1. Los servicios de inspección de la Consejería competente en materia de turismo, ejercerán las funciones de comprobación y control del cumplimiento de lo establecido en la presente norma, de acuerdo con la Ley 13/2011, de 23 de diciembre y con el Decreto 144/2003, de 3 de junio, de la Inspección de Turismo, sin perjuicio de las competencias de inspección y control que tengan atribuidas otras Consejerías o Administraciones Públicas.

2. Quienes cometan infracciones por incumplimiento de lo señalado en el presente Decreto, incurrirán en responsabilidad administrativa. Su régimen sancionador será el previsto en el Título VIII de la Ley 13/2011, de 23 de diciembre.
3. La persona explotadora del servicio deberá facilitar a los servicios de inspección turística el ejercicio de sus funciones.”

Asimismo, debe tenerse en cuenta la nueva redacción dada al artículo 9.2 del citado Decreto 28/2016 sobre viviendas de uso turístico, cuya redacción actual ha sido dada por la Disposición Final Sexta del Decreto-ley andaluz 1/2025, de 24 de febrero, de Medidas Urgentes en Materia de Vivienda. Dicho precepto reitera las competencias sancionadoras de la Comunidad andaluza, haciéndola extensiva a la falta de presentación de declaraciones responsables a las que estuvieran obligados los administrados, destacando lo ineludible del trámite de audiencia.

“La comprobación por parte de la Consejería competente en materia de turismo de la existencia de alguna incorrección, inexactitud o falsedad de carácter esencial en cualquier dato, manifestación o documento incorporado a la declaración responsable que determine que la vivienda de uso turístico no reúne las condiciones para su inscripción como tal, o que se han dejado de reunir dichas condiciones, así como la falta de prestación efectiva del servicio en los términos del artículo 3.1 o la inexistencia de declaraciones responsables, licencias o autorizaciones exigibles por la normativa sectorial específica, especialmente en materia urbanística o reguladora del régimen del suelo, dará lugar, previa audiencia de las personas interesadas, a la cancelación de la inscripción de la vivienda en el Registro de Turismo de Andalucía”.

Una vez demostrado que serán las normas sancionadoras andaluzas las que deban aplicarse para determinar los efectos que pueda conllevar el incumplimiento de la obligación de presentar la declaración exigida por el artículo 10.4 de Real Decreto, debemos remitirnos al Título VIII de la Ley 13/21011, de 23 de diciembre, de Turismo de Andalucía

En base al artículo 70, apartados  9  y 11 de esta Ley , la presentación tardía  o la  no presentación de la declaración que motiva las presentes nota, constituiría en principio una infracción leve, ya que el primero de dichos apartados tipifica  como tal “ el retraso en el cumplimiento de las comunicaciones que exija la normativa turística”; y el segundo “ el incumplimiento de las obligaciones formales establecidas por la legislación turística relativas a documentación, libros o registros, así como la no conservación de la documentación obligatoria durante el tiempo establecido reglamentariamente”.  Según los artículos 76 y 78, la sanción que corresponde a las infracciones leves son apercibimiento y multa de hasta 2.000 euros.

Por su parte, conforme al artículo 71. 4, para que la falta de presentación a la que venimos aludiendo pudiera dar lugar a constituir una infracción grave, debería ignorarse un requerimiento previamente efectuado, ya que el precepto tipifica como infracción grave “el incumplimiento del deber de realizar las comunicaciones que exija la normativa turística, tras requerimiento realizado al efecto”.

Del artículo 78.2 de la Ley de Turismo de Andalucía resulta la sanción que corresponde a las faltas graves: “las infracciones calificadas como graves serán sancionadas con multa de 2.001 a 18.000 euros. Como sanción accesoria podrá imponerse la suspensión de servicios turísticos o la clausura temporal del establecimiento, en su caso, por un periodo inferior a seis meses”,

Finalmente, la tipificación como infracción muy grave del incumplimiento del deber de realizar la declaración, precisaría un requerimiento que permitiera calificar la infracción como grave y posterior reincidencia en la conducta antijurídica, ya que el artículo 72.10 tipifica como falta muy grave “la reincidencia en la comisión de infracciones graves, en los términos previstos en el artículo 79.2”. Tal infracción, será sancionada conforme al artículo 78.3, precepto que establece que “las infracciones muy graves serán sancionadas con multa de 18.001 a 150.00 euros. Como sanción accesoria podrá imponerse la suspensión temporal del ejercicio de servicios turísticos o la clausura temporal del establecimiento o la unidad de alojamiento, en su caso, por un periodo comprendido entre 6 meses y tres años

Podrá acordarse la clausura del establecimiento y, en su caso, la cancelación de la inscripción en el Registro de Turismo de Andalucía, cuando la persona responsable haya sido sancionada dos o más veces en el transcurso de tres años consecutivos por la comisión de infracciones muy graves, mediante resolución firme en vía administrativa, y se produzcan perjuicios graves para los intereses turísticos de Andalucía derivados de la conducta de la persona infractora”.

Esta sanción de clausura definitiva es sin duda la resolución administrativa a que se refiere el último párrafo del artículo 10.5 del Real Decreto como causa de retirada del NRUA. El hecho de que la norma autonómica no haga referencia al Registro único de arrendamientos, obedece a que la norma turística andaluza es anterior al ya tan aludido Real Decreto 1312/1024.

Finalmente debe insistirse en que, tanto los artículos 82 y 85 de la Ley del Turismo de Andalucía como el propio artículo 10.5 del Real Decreto 1312/2024, exigen la incoación de un procedimiento en relación al cual sea citado el administrado, así como resolución firme en vía administrativa, exigencias que casan mal con la pretendida retirada automática del NRUA.

* CONCLUSIÓN FINAL

Parece muy arriesgado sostener que al Registrador correspondería, nada más y nada menos, que adoptar la drástica medida de revocar el NRUA, sin que se haya incoado procedimiento administrativo alguno, ni dar intervención al interesado, olvidando además que la legislación autonómica establece otras sanciones menos radicales, como el apercibimiento o la multa.

Para calibrar los perjudiciales efectos que puede provocar la  retirada del NRUA, deberíamos ponernos en el pellejo de un ciudadano  que, después de grandes esfuerzos por regularizar su situación  y, una vez obtenido el ansiado NRUA ( se ha podido ver incluso en la necesidad de conseguir que se celebre  una junta de propietarios de su comunidad  que apruebe su pretensión con la mayoría cualificada que se precisa para estas cuestiones), por un descuido, que puede incluso resultar motivado porque se la ha pasado redactar el modelo informativo de alguna de las varias unidades destinadas al alquiler de corta duración de las que dispone, se encuentre con la desagradable sorpresa de una revocación que daría lugar a que otra vez tuviera que iniciar el complejo procedimiento que generalmente  exige la obtención del NRUA.

Y es que, puestos a interpretar la finalidad de Real Decreto, no deberíamos olvidar que la misma no es esencialmente sancionadora, sino que consiste fundamentalmente en la obtención de datos por parte de las autoridades y de los prestadores de las plataformas de alquiler de corta duración (artículo 1 del Reglamento UE 2024/1028 del Parlamento y del Consejo, de 11 de abril).

Juan F. Ruiz-Rico Márquez