Indice destacado:
- TÍTULO I. PRINCIPIOS HIPOTECARIOS RECTORES FRENTE A LAS RESOLUCIONES JUDICIALES ANULATORIAS
- 1.1. El principio de tutela judicial efectiva y la salvaguardia judicial de los asientos
- 1.2. El principio de tracto sucesivo material y formal
- TÍTULO II. EFECTOS REGISTRALES DE LA ANULACIÓN JURISDICCIONAL DE LICENCIAS DE EDIFICACIÓN
- 2.1. El límite del tracto frente a terceros adquirentes en régimen de Propiedad Horizontal
- 2.2. La anotación preventiva de la demanda como presupuesto de oponibilidad
- TÍTULO III. LA ANULACIÓN JURISDICCIONAL DE PROYECTOS DE REPARCELACIÓN Y EQUIDISTRIBUCIÓN
- 3.1. Naturaleza del proyecto de reparcelación y los efectos de la subrogación real
- 3.2. Oponibilidad de la sentencia anulatoria a terceros adquirentes de fincas de resultado
- TÍTULO IV. DETERMINACIÓN FORMAL DEL TÍTULO CANCELATORIO Y LA DOCTRINA JURISDICCIONAL DE LA EXCLUSIÓN DE INDEFENSIÓN
- 4.1. El principio de especialidad en la designación de los asientos a cancelar
- 4.2. La reconducción al plano judicial: Doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo
- TÍTULO V. EFECTOS DE LA ANULACIÓN DE LOS PLANES DE ORDENACIÓN EN LOS ACTOS FIRMES DE APLICACIÓN
- 5.1. La nulidad de pleno derecho de los planes y la doctrina del “acto separado”
- 5.2. El principio de especialidad y la exigencia de concreción predial de la nulidad
- TÍTULO VI. SÍNTESIS CONCLUSIVA TÉCNICO-REGISTRAL
DICTAMEN: Tomando como fuente la doctrina contenida en los resúmenes de resoluciones de la DGSJFP publicados en la web regispro.es desde el año 2012, procedo a emitir el presente dictamen técnico-jurídico sobre los efectos registrales respecto de terceros de sentencias que anulan actos administrativos, urbanísticos, como la concesión de una licencia o la aprobación de un proyecto de reparcelación.
* TÍTULO I. PRINCIPIOS HIPOTECARIOS RECTORES FRENTE A LAS RESOLUCIONES JUDICIALES ANULATORIAS
* 1.1. El principio de tutela judicial efectiva y la salvaguardia judicial de los asientos
De conformidad con el artículo 1, párrafo tercero, de la Ley Hipotecaria, los asientos del Registro se encuentran bajo la salvaguardia de los tribunales y producen todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud en los términos establecidos por la ley. Este postulado impone que la rectificación o alteración de los asientos vigentes exija, con carácter general, el consentimiento del titular registral afectado o, en su defecto, una resolución judicial firme dictada en un procedimiento ordinario o contencioso-administrativo en el que dicho titular haya sido parte.
El respeto absoluto a la función jurisdiccional, consagrado en el artículo 117.3 de la Constitución Española y en el artículo 103 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, obliga a los registradores a cumplir los mandatos de los jueces y tribunales. No obstante, este deber de obediencia formal está legalmente delimitado por la potestad calificadora regulada en los artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 100 del Reglamento Hipotecario. En ejercicio de dicha competencia, el registrador debe verificar la congruencia del mandato judicial con el procedimiento seguido y examinar si en los libros registrales constan obstáculos que impidan la inscripción, velando primordialmente por evitar la indefensión de los titulares inscritos protegidos por el artículo 24 de la Constitución Española.
Como asienta la doctrina consolidada de este Centro Directivo:
“el registrador tiene, sobre tales resoluciones, la obligación de calificar determinados extremos, entre los cuales no está el fondo de la resolución, pero sí el de examinar si en el procedimiento han sido emplazados aquellos a quienes el Registro concede algún derecho que podría ser afectado por la sentencia, con objeto de evitar su indefensión, proscrita por el artículo 24 de la Constitución Española y su corolario registral del artículo 20 de la Ley Hipotecaria”.
* 1.2. El principio de tracto sucesivo material y formal
El principio de tracto sucesivo (artículo 20 de la Ley Hipotecaria) constituye la plasmación registral del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva. Este principio prohíbe el acceso al Registro de cualquier título, incluidos los documentos judiciales o mandamientos administrativos, que pretenda alterar, modificar o cancelar un asiento vigente si el titular registral correspondiente no ha tenido la intervención o el emplazamiento legalmente previsto en el procedimiento del que dimana la resolución.
Tratándose de sentencias dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa que declaran la nulidad de licencias o proyectos de reparcelación, el tracto sucesivo actúa como un límite material insoslayable. La presunción de veracidad y exactitud de los pronunciamientos del Registro, consagrada en el artículo 38 de la Ley Hipotecaria, determina el cierre del folio real a los mandamientos de cancelación de derechos si sus titulares actuales —quienes adquirieron y registraron sus derechos al amparo de la fe pública registral— no figuran como parte en el proceso jurisdiccional.
* TÍTULO II. EFECTOS REGISTRALES DE LA ANULACIÓN JURISDICCIONAL DE LICENCIAS DE EDIFICACIÓN
* 2.1. El límite del tracto frente a terceros adquirentes en régimen de Propiedad Horizontal
La anulación de una licencia municipal de obras en cuya virtud se edificó un inmueble posteriormente dividido en régimen de propiedad horizontal y transmitido a terceros adquirentes plantea una grave tensión entre la disciplina urbanística y la fe pública registral. La declaración judicial de ilegalidad de la licencia no puede traducirse en una cancelación automática de los asientos de dominio o de cargas correspondientes a los propietarios de los diferentes elementos privativos (pisos, locales o garajes) si estos no han sido demandados o debidamente emplazados en el procedimiento contencioso-administrativo.
La Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública ha resuelto esta cuestión con base en la rigurosa protección del titular registral. Como determina la resolución de 03-02-2012 (Registro de Lérida n 1 – BOE 01-03-2012):
“Habiéndose dictado una sentencia por un tribunal contencioso administrativo por la que se anula la licencia en cuya virtud se construyó un edificio dividido horizontalmente, si no se ha dirigido el procedimiento contra todos los actuales titulares de derechos sobre las fincas no es posible practicar la inscripción de la misma. Cabría a lo sumo practicar la nota marginal prevista en el artículo 75 del RD. 1093/1997, de 4 de julio, si al menos se notifica el fallo a los citados titulares”.
Esta doctrina se ve reforzada por la resolución de 27-05-2013 (Registro de Amposta n 2 – BOE 01-07-2013), la cual precisa que, ante la nulidad de la licencia de edificación, no es jurídicamente viable realizar la constancia registral de forma parcial o fragmentada:
“Tampoco cabe practicar la nota marginal que informa sobre la declaración de ilegalidad sobre unos pisos y no sobre otros, porque la ilegalidad de la licencia afecta a todo el edificio”.
* 2.2. La anotación preventiva de la demanda como presupuesto de oponibilidad
Para que los efectos de una sentencia anulatoria de una licencia de obras puedan perjudicar o ser oponibles a quienes adquieren con posterioridad a la iniciación del pleito, resulta indispensable que la demanda contencioso-administrativa haya sido objeto de anotación preventiva en el Registro de la Propiedad, conforme al artículo 42 de la Ley Hipotecaria y al artículo 67 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio.
La doctrina administrativa del Centro Directivo, plasmada en la resolución de 24-11-2016 (Registro de Betanzos – BOE 15-12-2016), razona que:
“El emplazamiento a los titulares registrales que hubieran en el momento de la iniciación de tal procedimiento, no es motivo para dejar indefensos a los titulares actuales, los cuales habrían sido advertidos oportunamente de la situación existente -lo que en consecuencia, hubiera evitado su indefensión- si, como se ha indicado, el recurso Contencioso-Administrativo se hubiera anotado preventivamente, tal y como previene el artículo 67 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio…”.
En ausencia de dicha anotación preventiva de demanda, los terceros adquirentes de buena fe que inscriben sus títulos adquieren una posición inatacable por vía de recurso gubernativo, debiendo la Administración o los actores acudir al trámite de ejecución de sentencia para que el tribunal valore la posición de dichos terceros, o bien instar un nuevo procedimiento contradictorio en el que estos sean parte.
* TÍTULO III. LA ANULACIÓN JURISDICCIONAL DE PROYECTOS DE REPARCELACIÓN Y EQUIDISTRIBUCIÓN
* 3.1. Naturaleza del proyecto de reparcelación y los efectos de la subrogación real
El proyecto de reparcelación o equidistribución es un instrumento de gestión urbanística que produce una transformación jurídica y material de los predios incluidos en su ámbito, operando una “subrogación real” en virtud de la cual las fincas de origen quedan extinguidas y sustituidas con plena eficacia real por las fincas de resultado o de reemplazo (artículos 26.2 de la Ley de Suelo y 100 de la Ley de Reforma de 1990).
Una vez inscrito el proyecto de reparcelación en los folios registrales, los principios hipotecarios de prioridad, fe pública y legitimación amparan las nuevas fincas resultantes, las cuales ingresan al tráfico jurídico ordinario. Por consiguiente, la posterior declaración de nulidad o anulación del acuerdo administrativo aprobatorio del proyecto de reparcelación por sentencia firme no puede provocar de forma mecánica o automática la cancelación de los historiales de las fincas de resultado y el restablecimiento de las de origen, si en el intermedio han accedido al Registro terceros adquirentes ajenos al proceso.
* 3.2. Oponibilidad de la sentencia anulatoria a terceros adquirentes de fincas de resultado
La doctrina del Centro Directivo ha reiterado de manera constante que el registrador debe calificar negativamente el mandamiento administrativo o judicial que pretenda dar cumplimiento a una sentencia de nulidad de una reparcelación si consta que las fincas resultantes aparecen inscritas a favor de terceros adquirentes que no fueron parte demandada ni emplazada en el expediente administrativo o en el procedimiento jurisdiccional.
La resolución de 15-06-2012 (Registro de La Carolina – BOE 25-07-2012) estableció tempranamente que:
“No es posible inscribir un acuerdo del pleno de un ayuntamiento por el que, en ejecución de una sentencia judicial, declara la nulidad de un proyecto de reparcelación inscrito hace años, si resulta que no han sido parte en el procedimiento los titulares actuales del dominio y de derechos reales de las fincas afectadas, sin que en su momento se hubiera tomado la pertinente anotación de la demanda”.
Asimismo, la resolución de 05-08-2013 (Registro de Valladolid n 3 – BOE 24-09-2013) incide en la necesidad del tracto sucesivo absoluto frente a sentencias contenciosas:
“Las exigencias del principio de tracto sucesivo deben llevar a la denegación de la inscripción solicitada respecto de una sentencia contencioso administrativa que anula una actuación urbanística cuando en el procedimiento del que dimana el documento calificado no han intervenido todos los titulares registrales de derechos y cargas de las fincas”.
Y, finalmente, la resolución de 03-07-2023 (Registro de Baza – BOE 24-07-2023) resume sistemáticamente esta problemática:
“La problemática derivada de la anulación judicial de un proyecto de reparcelación inscrito en presencia de terceros adquirentes posteriores ha suscitado diversas cuestiones como la procedencia de cancelar las inscripciones de esos titulares que no fueron parte en el proceso declarativo o la forma material de restaurar la situación originaria en cuanto a la titularidad y cargas inscritas sobre las fincas de resultado”.
* TÍTULO IV. DETERMINACIÓN FORMAL DEL TÍTULO CANCELATORIO Y LA DOCTRINA JURISDICCIONAL DE LA EXCLUSIÓN DE INDEFENSIÓN
* 4.1. El principio de especialidad en la designación de los asientos a cancelar
Los mandamientos judiciales dictados en ejecución de sentencias contencioso-administrativas deben respetar escrupulosamente el principio de especialidad o determinación registral (artículo 9 de la Ley Hipotecaria). No es admisible que un título judicial se limite a declarar de manera genérica la nulidad de un instrumento de planeamiento o de gestión, o a ordenar la cancelación difusa de “cuantas inscripciones se opongan a la sentencia”, correspondiendo al registrador rechazar tales documentos por falta de claridad material.
“Declarada la nulidad de un título y la cancelación de la inscripción que causó, debe la resolución judicial determinar los asientos que han de cancelarse”.
Asimismo, la resolución de 30-01-2018 (Registro de Cangas – BOE 13-02-2018) confirma la improcedencia de atribuir al registrador facultades de integración interpretativa ajenas a su función calificadora:
“Si con la presentación del documento judicial se pretende la cancelación de asientos vigentes en el Registro debe especificar en el mismo qué asiento o asientos han de ser objeto de cancelación”.
* 4.2. La reconducción al plano judicial: Doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo
Ante la aparente rigidez de los principios de tracto sucesivo y prioridad registral frente a los mandamientos de ejecución de sentencias de la jurisdicción contencioso-administrativa, esta Dirección General, siguiendo la doctrina del Tribunal Supremo (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 16 de abril de 2013), ha matizado los contornos de la calificación registral.
La resolución de 20-04-2021 (Registro de Oropesa del Mar nº 1 – BOE 10-05-2021) asienta que corresponde al órgano jurisdiccional sentenciador, y no al registrador, la valoración final sobre si los terceros adquirentes han sufrido o no indefensión procesal y si deben quedar protegidos por la fe pública registral:
“debe exigirse que sea el órgano jurisdiccional quien deba apreciar en cada caso concreto si los titulares registrales afectados por el pronunciamiento judicial han tenido ocasión de intervenir en el proceso, si la sentencia les vincula, y si concurren o no circunstancias que deban ser dignos de protección, como expresamente ha reconocido la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en su Sentencia citada de 16 de abril de 2013”.
En idéntico sentido se pronuncia la resolución de 03-07-2023 (Registro de Baza – BOE 24-07-2023), convalidando que:
“tratándose de la ejecución de una sentencia anulatoria de un proyecto de reparcelación inscrito cabe la pretensión de ejecución mediante la cancelación de las inscripciones registrales causadas por el proyecto de reparcelación anulado una vez clarificada la situación registral y la posibilidad de intervención de los titulares registrales en el proceso, lo que requerirá un pronunciamiento específico del juez competente encargado de la ejecución…”.
* TÍTULO V. EFECTOS DE LA ANULACIÓN DE LOS PLANES DE ORDENACIÓN EN LOS ACTOS FIRMES DE APLICACIÓN
* 5.1. La nulidad de pleno derecho de los planes y la doctrina del “acto separado”
Los instrumentos de planeamiento general y de desarrollo participan de la naturaleza jurídica de las disposiciones de carácter reglamentario, por lo que su declaración de ilegalidad contesta a la nulidad de pleno derecho (artículos 47 de la Ley 39/2015 y 73 de la Ley 29/1998). A pesar de los efectos retroactivos de la declaración de nulidad de un plan sobre sus instrumentos derivados, el legislador ha establecido límites en beneficio de la seguridad jurídica preventiva.
De conformidad con el artículo 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio:
“las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales…”.
Esta doctrina, denominada del “acto separado”, implica que las licencias urbanísticas firmes y las reparcelaciones definitivamente aprobadas de conformidad con un plan posteriormente anulado no devengan ineficaces de forma automática a efectos de su constancia en el Registro de la Propiedad, requiriendo un expediente administrativo específico de revisión de oficio o de modificación de los títulos correspondientes, respetándose el principio de contradicción procesal y audiencia al afectado.
* 5.2. El principio de especialidad y la exigencia de concreción predial de la nulidad
La calificación registral de las sentencias anulatorias de planeamiento general debe impedir que se deniegue la inscripción de un título (por ejemplo, una obra nueva o segregación) amparado en licencias obtenidas bajo el plan anulado, si la sentencia general no se ha concretado en la finca específica objeto del negocio y su titular no ha tenido participación en el proceso.
“si para la inscripción de actos o sentencias anulatorias de instrumentos de ordenación urbanística es preciso que tal anulación se concrete en fincas concretas, con mayor motivo será necesaria dicha concreción cuando de lo que se trata es de denegar una inscripción por considerar nula una segregación, que, sin embargo, no ha sido expresamente declarada como tal, puesto que el registrador carece por sí mismo de la facultad de decidir el alcance y extensión de la nulidad judicialmente declarada”.
Esta regla es coherente con el artículo 65.1.g) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que limita la inscribibilidad de los actos y sentencias que declaran la nulidad de instrumentos de ordenación a aquellos supuestos en los que se concreten en fincas determinadas y haya participado su titular en el procedimiento.
* TÍTULO VI. SÍNTESIS CONCLUSIVA TÉCNICO-REGISTRAL
- Regla General de Inoponibilidad: Las sentencias que declaran la nulidad de licencias de edificación o de proyectos de reparcelación no surten efectos cancelatorios automáticos sobre las titularidades de dominio o cargas inscritas a favor de terceros de buena fe si estos no fueron parte demandada o emplazada en el correspondiente procedimiento jurisdiccional o administrativo.
- Trascendencia de la Anotación de Demanda: La única vía para que los efectos de una acción anulatoria de naturaleza administrativa o urbanística sean vinculantes para los terceros que adquieran derechos con posterioridad a la iniciación del pleito es que se hubiera practicado oportunamente la correspondiente anotación preventiva de demanda ex artículo 42 de la Ley Hipotecaria.
- Competencia Exclusiva del Juez de Ejecución: Ante la ausencia de la anotación de demanda y la presencia de terceros titulares registrales actuales de las parcelas de resultado, corresponde exclusivamente al Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo encargado de la ejecución determinar de forma motivada si existe indefensión procesal o si la sentencia es ejecutable frente a dichos terceros, debiendo plasmarse tal declaración de forma clara y terminante en el mandamiento que se expida.
- Principio de Especialidad Formal: El registrador calificará negativamente los mandamientos cancelatorios que no identifiquen con precisión absoluta las fincas registrales y los asientos concretos que deban ser cancelados en cumplimiento del fallo judicial.
Este es mi dictamen, sustentado de manera rigurosa y exhaustiva en el marco hipotecario y administrativo español y en la unánime doctrina registral de este Centro Directivo.
