DICTAMEN: Tomando como fuente la doctrina contenida en los resúmenes de resoluciones de la DGSJFP publicados en la web regispro.es desde el año 2012, procedo a emitir el presente dictamen técnico-jurídico sobre la concentración parcelaria, su régimen de acceso al Registro de la Propiedad, la repercusión de los principios hipotecarios en su desarrollo, la constancia de la representación gráfica georreferenciada y las patologías registrales derivadas de la misma, singularmente la doble inmatriculación.
El procedimiento de concentración parcelaria, regido a nivel estatal fundamentalmente por el Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, constituye un mecanismo de reordenación de la propiedad territorial que tiene como “primordial finalidad la constitución de explotaciones de estructura y dimensiones adecuadas”. Así lo recuerda el Centro Directivo, señalando que la esencia jurídica de este procedimiento descansa sobre el principio de subrogación real. 29-11-2019 (Registro de Cervera de Pisuerga – BOE 08-01-2020).
En virtud de dicha subrogación real, el dominio y los demás derechos reales que gravaban las parcelas primitivas o de procedencia pasan a recaer de forma automática sobre las fincas nuevas o de reemplazo. Como bien establece la reiterada doctrina, apoyada en la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencia de 29 de septiembre de 1986), la naturaleza de esta figura jurídica “es la de una subrogación real o conversión legal caracterizada por la inmutabilidad del elemento subjetivo. En consecuencia, la parcela de reemplazo es el objeto en que reaparecen los derechos de dominio y demás derechos reales y situaciones jurídicas que tuvieron por base las parcelas sujetas a concentración”. 22-04-2019 (Registro de Medio Cudeyo-Solares – BOE 13-05-2019).
Es imperativo, desde la técnica registral, no confundir el acceso de las fincas de reemplazo al Registro con un procedimiento inmatriculador ordinario ex artículos 203 o 205 de la Ley Hipotecaria. La subrogación real implica el traslado íntegro de cargas y situaciones desde las parcelas de procedencia. Sin embargo, “la particularidad de que las inscripciones se practiquen sin referencia alguna a las parcelas de procedencia ha dado lugar de que en ocasiones se confunda con un supuesto de inmatriculación de fincas”. 20-04-2017 (Registro de Verín – BOE 12-05-2017). La DGSJFP es clara al advertir que, a diferencia de la inmatriculación estricta, la concentración parcelaria obedece a un arrastre o traslación subrogatoria, si bien el alta en los folios reales de las nuevas parcelas de resultado goza de una técnica de apertura ex novo del folio real para acomodar la nueva reordenación del territorio.
A diferencia de los rigurosos procesos de equidistribución urbanística (reparcelación, compensación) donde el inicio del expediente comporta notas marginales concretas con expedición de certificaciones de dominio y cargas que paralizan o condicionan el tracto sucesivo posterior, el expediente de concentración parcelaria ostenta una mecánica de publicidad marcadamente distinta.
Durante su tramitación, “la comunicación que se efectúa al registrador es generalmente genérica, referida al perímetro a que afecta la parcelación y sin identificación de fincas afectadas o excluidas”. Por tanto, la publicidad registral se limita a dar conocimiento de que se está desarrollando un procedimiento de concentración en esa zona geográfica. Consecuencia ineludible de esta técnica es que “la constancia de la concentración en ningún caso implica un cierre registral pudiendo producirse transmisiones o modificaciones en las fincas afectadas”. 08-05-2017 (Registro de Lerma – BOE 29-05-2017). Esta circunstancia es precisamente la génesis de muchas de las patologías registrales que se abordan en el Título V de este dictamen.
Una vez que el acta de reorganización de la propiedad se presenta e inscribe en el Registro de la Propiedad, el régimen de las nuevas fincas de reemplazo deja de estar amparado en la flexibilidad administrativa para quedar férreamente sujeto al sistema hipotecario. Como ha sostenido el Centro Directivo, “incorporada la concentración al Registro, la inscripción está sujeta a los principios hipotecarios, sin más particularidades que las de la inscripción obligatoria y la de exigirse acompañar un plano cuando se altere el perímetro de la finca”. 06-06-2012 (Registro de Cartagena nº 3 – BOE 12-07-2012).
Corolario de lo anterior es que cualquier error padecido en el título administrativo que sirvió de base a la concentración (por ejemplo, adjudicar privativamente una finca que debió ser ganancial) no puede rectificarse mediante una mera corrección administrativa unilateral dictada por el servicio de concentración. Entra en juego el artículo 40.d) de la Ley Hipotecaria, exigiendo “el consentimiento del cónyuge que por la rectificación de la inscripción pierde su derecho sobre la finca, o en su defecto, resolución judicial dirigida contra este último”. 06-06-2012 (Registro de Cartagena nº 3 – BOE 12-07-2012).
En supuestos extremos donde se declare judicialmente la nulidad de un acto de aportación al procedimiento de concentración parcelaria, los asientos deben ser cancelados al amparo de dicha sentencia firme. No obstante, en observancia del principio de titulación formal, “para practicar nuevas inscripciones será necesario que el Servicio de Concentración Parcelaria expida los títulos correspondientes”, puesto que la simple sentencia anulatoria actúa en la esfera destructiva del asiento viciado, pero la reordenación consecuente requiere el título administrativo competente. 07-10-2013 (Registro de Lalín – BOE 07-11-2013).
La reforma de la Ley Hipotecaria introducida por la Ley 13/2015, de 24 de junio, elevó la representación gráfica georreferenciada a circunstancia esencial y preceptiva de la inscripción en aquellos actos constitutivos de reordenación de terrenos. La ley expresamente enumera la “concentración parcelaria” dentro del elenco de operaciones (junto a segregación, división, agrupación, expropiación) que determinan una reordenación topográfica y, por tanto, exigen el ingreso de sus coordenadas de referenciación espacial al folio real (artículo 9.b LH).
Una de las cuestiones doctrinales más prolíficas ha sido la relativa a la modificación y adecuación descriptiva posterior de las fincas resultantes de la concentración. El artículo 201.1.e) de la Ley Hipotecaria dispone textualmente que no cabe la tramitación de su expediente notarial de rectificación descriptiva para “fincas resultantes de expediente administrativo de reorganización de la propiedad”, remitiendo a la rectificación del título original.
A pesar de este mandato, el Centro Directivo ha interpretado esta exclusión de manera armónica, permitiendo salvaguardar el tráfico jurídico. Así, aunque “esta previsión no se contenga en el artículo 199 de la Ley Hipotecaria, la identidad de ambos procedimientos en cuanto a su finalidad (…) hace aplicable analógicamente la norma citada al expediente del artículo 199”. 18-02-2021 (Registro de Corcubión-Muros – BOE 12-02-2021). Sin embargo, la propia Dirección General atempera el rigor de la norma: si existe una “identidad total de la finca inscrita con la parcela catastral”, se colige que “se respeta la plena coordinación entre las parcelas catastrales que resultan del procedimiento de concentración parcelaria y las fincas registrales”. 30-10-2019 (Registro de Lalín – BOE 27-11-2019). En tales supuestos, no se justifica la exigencia de rectificar el título originario de concentración, admitiéndose tramitar el expediente del 199 LH para rectificar su cabida e inscribir su base gráfica.
La doctrina se afianza afirmando que “aunque la finca proceda de una reparcelación [o concentración], debe admitirse la rectificación, sin cumplir las exigencias procedimentales de este procedimiento administrativo, cuando no exista duda alguna de correspondencia de la finca inscrita con la que figura en la certificación catastral aportada”. 23-02-2022 (Registro de Villafranca del Penedès – BOE 14-03-2022).
En ocasiones, el conflicto no surge dentro de la masa concentrada, sino en su perímetro exterior o respecto a fincas que quedaron exceptuadas del proceso de reordenación. Como bien señala la doctrina, “si una finca está incluida en un expediente de concentración parcelaria, no es posible inscribir, respecto de la finca aportada, por la vía del expediente del artículo 199 de la Ley Hipotecaria, la georreferenciación asignada a la finca de reemplazo”. 12-12-2025 (Registro de Sahagún – BOE 12-03-2026). La vía correcta es inscribir la georreferenciación derivada del acta de reorganización de la propiedad sobre la finca de reemplazo.
Ahora bien, respecto a porciones excluidas del expediente de concentración, si existe un conflicto donde la representación gráfica propuesta por el titular interfiere con el plano de la zona concentrada, el Registrador debe denegar la inscripción, ya que “la inclusión de la porción de territorio a que se refiere la representación gráfica dentro de una zona de concentración parcelaria es suficiente motivo para denegar el inicio del procedimiento regulado en el artículo 199”. (Reiterado en resoluciones citadas sobre dudas de identidad e invasión de áreas exceptuadas o concentradas).
Quizá la más trascendental y compleja casuística emanada de los expedientes de concentración parcelaria es el surgimiento de casos de doble inmatriculación. Como se enunció en el apartado II.A, la falta de cierre registral en el momento inicial del expediente agrario genera que las parcelas de origen sigan rigiéndose por el libre tráfico jurídico.
“La aplicación de la normativa reguladora tiene como resultado, la existencia de supuestos de doble inmatriculación entre fincas de origen sujetas a concentración y fincas de reemplazo resultantes de la concentración, ya que no se deja constancia registral en el folio de las fincas de origen del hecho de que estén afectadas por un procedimiento de concentración parcelaria, ni posteriormente al tiempo de la inscripción de las actas de reorganización se cancela el folio real de dichas fincas de origen, y tampoco se refleja cuál o cuáles sean las concretas fincas de reemplazo adjudicadas por subrogación real”. 23-07-2024 (Registro de La Bañeza – BOE 09-10-2024).
El corolario es pernicioso: “Al coexistir plenamente vigentes, abiertos, y operativos, los folios reales tanto de las fincas de origen como de las fincas de reemplazo, se han producido numerosísimos supuestos de doble inmatriculación en nuestro sistema registral, y de disociaciones entre los actos y negocios jurídicos que se han venido inscribiendo sobre las fincas de origen […] y los actos […] sobre las fincas de reemplazo”. 27-01-2021 (Registro de Corcubión-Muros – BOE 12-02-2021).
Para atajar y extirpar esta patología de los libros hipotecarios, la legislación ha predispuesto el expediente del artículo 209 de la Ley Hipotecaria. Las situaciones de doble inmatriculación originadas a consecuencia del proceso de concentración “se pueden solucionar haciendo uso del procedimiento del artículo 209 de la Ley Hipotecaria”. 29-11-2019 (Registro de Cervera de Pisuerga – BOE 08-01-2020).
El umbral básico para la apertura de este procedimiento, en garantía de la imparcialidad y rigor de la institución registral, exige indefectiblemente que el registrador “apreciara la coincidencia de las fincas y, en consecuencia, la posibilidad de doble inmatriculación, total o parcial”. Sin este juicio calificador favorable del registrador, el procedimiento no puede iniciarse. 29-11-2019 (Registro de Cervera de Pisuerga – BOE 08-01-2020).
Cuando se ha constatado indubitadamente la doble inmatriculación, el procedimiento del artículo 209 LH impone tomar una decisión acerca de qué folio real debe subsistir y cuál debe perecer o ser rectificado. En el ámbito ordinario, la prelación temporal del asiento suele jugar un papel fundamental; sin embargo, en la concentración parcelaria, la regla es tajante y favorece sistemáticamente al resultado del expediente administrativo, en virtud de la subrogación real obligatoria.
Afirma categóricamente la DGSJFP que “tratándose de doble inmatriculación, con idéntico historial de titularidad y cargas, consecuencia de una concentración parcelaria, por la especial naturaleza del título administrativo, procede […] cancelar o rectificar, en su caso, las fincas de origen y mantener el historial de la finca de reemplazo, que es la que concentra la realidad jurídica resultante del procedimiento”. 12-12-2025 (Registro de Sahagún – BOE 12-03-2026).
La disociación registral se agudiza cuando durante el lapso de tramitación administrativa (que frecuentemente dura lustros), el titular de la finca de origen realiza actos dispositivos o constituye gravámenes sobre su parcela, ignorando o al margen del ente concentrador.
Un caso paradigmático ocurre cuando se vende la finca de origen. Al aprobarse finalmente la concentración, la Administración, desconociendo la venta (por no consultar el Registro), adjudica la finca de reemplazo al titular originario (el aportante). Ante este hiato entre el registro de la finca de origen (a nombre del comprador) y el de reemplazo (a nombre del vendedor original), la DGSJFP dictamina que el tracto sucesivo material queda salvaguardado por el mandato ex lege de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario: “el tracto sí se cumple si se aprecia que la finca registral […] es la misma finca física descrita en el título, si bien doblemente inmatriculada y que esta finca por subrogación real fue sustituida ex lege por la de reemplazo”. Consiguientemente, “el tracto sucesivo material se cumple” y permite inscribir el derecho en el folio prevalente realizando los oportunos traslados y actualizaciones mediante documentos que acrediten tal identidad. 16-06-2020 (Registro de Roa – BOE 03-08-2020).
Igualmente crónico es el supuesto en el que recaen ejecuciones hipotecarias u otras cargas sobre las parcelas de origen. En estos supuestos, es vital aplicar la dicción del artículo 233.2 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario que prevé que “los titulares y causahabientes de las situaciones registrales expresadas en los antiguos asientos podrán pedir su traslación sobre las fincas de reemplazo”. Acreditada la identidad, corresponde al Registrador operar el traslado o arrastre de dichas titularidades o gravámenes desde el folio obsoleto de la finca de origen al folio activo de la finca de reemplazo, purgando la patología de la doble inmatriculación. 23-07-2024 (Registro de La Bañeza – BOE 09-10-2024).
A la luz del detallado marco jurisprudencial y registral examinado, debe dictaminarse como corolario que la institución de la concentración parcelaria, concebida para la optimización y viabilidad del entorno agrario, supone un formidable reto aplicativo para los principios hipotecarios. La omisión histórica de un sistema riguroso de cierre o afección registral preventiva ha provocado una disociación endémica entre la realidad extra-registral (y administrativa) y los pronunciamientos de los folios reales de las parcelas de procedencia.
No obstante, las sólidas y continuadas Resoluciones de la DGSJFP proveen de los instrumentos necesarios y suficientes para depurar los libros del Registro:
- Otorgando prevalencia material y jurídica incondicional a la Finca de Reemplazo por mor del mecanismo de la subrogación real forzosa y la inmutabilidad de derechos y cargas.
- Reconduciendo toda patología o duplicidad de folios al Expediente del artículo 209 de la Ley Hipotecaria para la subsanación de dobles inmatriculaciones, debiendo operar en su seno el arrastre de titularidades y cargas.
- Flexibilizando la prohibición abstracta del artículo 201.1.e) de la Ley Hipotecaria, al consentir la utilización del expediente de rectificación de cabida y base gráfica (art. 199 LH) sobre fincas resultantes del expediente agrario, siempre y cuando exista una identidad total y pacífica entre el recinto registral y la parcela catastral inscrita.
Todo lo cual someto a su superior criterio, basado fielmente en el tenor de la doctrina del órgano directivo citada a lo largo del texto.
