Indice destacado:
- TÍTULO I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y PRINCIPIOS GENERALES DE PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE
- TÍTULO II. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y RÉGIMEN NORMATIVO DE LA PROTECCIÓN REGISTRAL EN LAS TRANSMISIONES INMOBILIARIAS
- TÍTULO III. LA DINÁMICA DEL PROCEDIMIENTO CALIFICADOR Y LA ACTUACIÓN DEL REGISTRADOR DE LA PROPIEDAD
- TÍTULO IV. OTRAS RESTRICCIONES AL DOMINIO PRIVADO: LAS SERVIDUMBRES LEGALES COSTERAS
- TÍTULO V. PROCEDIMIENTOS DE INCORPORACIÓN DE BASES GRÁFICAS Y LA LÍNEA DE COSTAS
- TÍTULO VI. CASUÍSTICA ESPECÍFICA Y RÉGIMENES EXCEPCIONALES
- TÍTULO VII. CONCLUSIONES FINALES DE ESTE DICTAMEN
DICTAMEN: Tomando como fuente la doctrina contenida en los resúmenes de resoluciones de la DGSJFP publicados en la web regispro.es desde el año 2012, procedo a emitir el presente dictamen técnico-jurídico sobre la protección registral del dominio público marítimo terrestre.
* TÍTULO I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y PRINCIPIOS GENERALES DE PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE
CAPÍTULO 1. LA NATURALEZA DEMANIAL Y SU PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL
SECCIÓN 1. EL CARÁCTER INALIENABLE, IMPRESCRIPTIBLE E INEMBARGABLE DEL DEMANIO
La doctrina emanada de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (en adelante, la Dirección General o el Centro Directivo) ha sentado de forma reiterada y pacífica que la protección del dominio público constituye uno de los pilares esenciales del sistema jurídico español, encontrando su anclaje directo en el artículo 132 de la Constitución Española. Dicho precepto consagra de forma indubitada la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de los bienes de dominio público, cualidades que resultan “totalmente incompatibles con la atribución de un derecho de propiedad sobre estos bienes” o con el mantenimiento de situaciones posesorias privadas en perjuicio del demanio.
Tal y como expone la doctrina del Centro Directivo, apoyándose en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, se declara con rotundidad que los bienes de dominio público marítimo-terrestre carecen de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad, sin que puedan existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre.
En este mismo sentido, la Resolución de fecha 23-01-2014 (Registro de Rosas nº 2 – BOE 13-02-2014) afirma que el título genérico que inviste a la Administración de la condición de dominus sobre el dominio público es la propia Ley, “de forma que la precisión sobre el terreno del ‘quantum’ de este dominio a través del deslinde genera un título específico e inmediato de la titularidad dominical de la Administración”. Así, el deslinde administrativo cobra una especial fuerza que “declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados”.
SECCIÓN 2. LA PROTECCIÓN REGISTRAL DEL DOMINIO PÚBLICO NO INSCRITO
Una de las cuestiones más controvertidas y, a su vez, más consolidadas en la jurisprudencia registral reciente, es la extensión de la tutela del Registro a aquellos bienes de dominio público que no constan debidamente inmatriculados a favor de la Administración. El Centro Directivo ha reiterado en multitud de ocasiones, desde sus determinaciones de 2016 hasta la actualidad, una regla fundamental e insoslayable para la calificación registral.
De forma unánime, resoluciones como la Resolución de fecha 18-02-2020 (Registro de San Fernando nº 2 – BOE 02-07-2020) y la Resolución de fecha 28-02-2020 (Registro de Nules nº 3 – BOE 03-07-2020), exponen que “la protección registral que la Ley otorga al dominio público no se limita exclusivamente al que ya consta inscrito, sino que también se hace extensiva al dominio público no inscrito, incluso al no deslindado formalmente […] pero de cuya existencia tenga indicios suficientes el registrador y con el que pudiera llegar a colisionar alguna pretensión de inscripción”.
Esta extensión protectora obliga al registrador de la propiedad a actuar de oficio en su función calificadora, impidiendo la práctica de asientos que pudiesen consolidar una titularidad privada sobre bienes que, por su naturaleza física o por los indicios obrantes en el archivo y las bases de datos registrales, presenten caracteres demaniales.
* TÍTULO II. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y RÉGIMEN NORMATIVO DE LA PROTECCIÓN REGISTRAL EN LAS TRANSMISIONES INMOBILIARIAS
CAPÍTULO 1. EL REGLAMENTO DE LA LEY DE COSTAS DE 1989 Y SU RECEPCIÓN DOCTRINAL
SECCIÓN 1. EL DEBATE SOBRE LA LEGALIDAD DEL ARTÍCULO 35 DEL REAL DECRETO 1471/1989
Históricamente, la protección del dominio público marítimo-terrestre en segundas y posteriores transmisiones de fincas colindantes planteó importantes debates interpretativos. El derogado Reglamento de Costas, aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, establecía en su artículo 35 (en relación con el 31) la necesidad de acreditar la no invasión de la zona marítimo-terrestre, no solo en la inmatriculación, sino también en cualquier segunda o ulterior transmisión de fincas colindantes.
Inicialmente, existió una corriente doctrinal que abogaba por la no exigencia de tal acreditación respecto a fincas ya inmatriculadas. Sin embargo, la Resolución de fecha 06-05-2021 (Registro de Sant Feliu de Guíxols – BOE 24-05-2021) y la Resolución de fecha 11-09-2024 (Registro de Palma de Mallorca nº 4 – BOE 05-11-2024) relatan cómo la Dirección General acomodó su doctrina a la jurisprudencia: “ya en la Resolución de 6 de octubre de 2008 (reiterada por la de 18 de agosto de 2010 y otras posteriores), señaló que el Reglamento de Costas fue declarado ajustado a la Ley por el propio Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo, en las citadas Sentencias de 16 de octubre de 1996 y 27 de mayo de 1998, y en su consecuencia acomodó desde aquella Resolución su doctrina a dicha jurisprudencia”. Por consiguiente, se consolidó la plena aplicabilidad de la extensión de “las mismas exigencias de acreditación de la no invasión de zona de dominio público marítimo-terrestre, que las previstas para las inmatriculaciones”.
CAPÍTULO 2. EL VIGENTE REGLAMENTO GENERAL DE COSTAS APROBADO POR EL REAL DECRETO 876/2014, DE 10 DE OCTUBRE
SECCIÓN 1. EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 36 DEL REGLAMENTO DE COSTAS
Tras la derogación de la normativa de 1989, el marco regulador actual se sustenta en el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas. La cuestión de la tutela preventiva del demanio marítimo-terrestre en segundas y posteriores inscripciones de fincas que intersectan o resultan colindantes con dicho dominio viene expresamente regulada en el artículo 36 de este cuerpo legal.
Como señala la Resolución de fecha 24-07-2019 (Registro de San Javier nº 1 – BOE 25-09-2019), “para la debida comprensión de este precepto debe contemplarse junto con el contenido de toda la sección cuarta del capítulo III del actual Reglamento de Costas, reguladora de las inmatriculaciones y excesos de cabida que puedan afectar a este dominio público”.
SECCIÓN 2. EL ALCANCE DEL TÉRMINO “INSCRIPCIÓN” Y SU EXCLUSIÓN PARA GRAVÁMENES SIN CONTACTO POSESORIO
Un matiz técnico-jurídico fundamental ha sido abordado por el Centro Directivo respecto al tipo de asientos a los que resulta de aplicación este control estricto. La Dirección General, en la mencionada Resolución de fecha 11-09-2024 (Registro de Palma de Mallorca nº 4 – BOE 05-11-2024), examina si la expresión legal “segundas y ulteriores inscripciones” abarca toda clase de asientos registrales o únicamente aquellos que comportan una traslación del dominio o un contacto físico directo con la finca.
El dictamen doctrinal concluye de forma tajante: “la solución dada reglamentariamente a los supuestos de segundas transmisiones no es aplicable a la hipoteca […] por tratarse de gravamen sin contacto posesorio con la finca. Lo mismo ocurriría con las anotaciones de embargo”. Con ello se garantiza que la fluidez del crédito territorial y la ejecución de garantías no se vean entorpecidas de modo injustificado por trámites previstos intrínsecamente para tutelar la posesión física y el contorno dominical frente a la ribera del mar.
* TÍTULO III. LA DINÁMICA DEL PROCEDIMIENTO CALIFICADOR Y LA ACTUACIÓN DEL REGISTRADOR DE LA PROPIEDAD
CAPÍTULO 1. EL SISTEMA INFORMÁTICO REGISTRAL Y LA GEORREFERENCIACIÓN OBLIGATORIA
SECCIÓN 1. EL ARTÍCULO 33 DEL REGLAMENTO DE COSTAS Y EL ARTÍCULO 9.B) DE LA LEY HIPOTECARIA
El legislador moderno ha entendido que la única vía fehaciente y segura de proteger el demanio natural es el uso intensivo de las nuevas tecnologías geoespaciales. Así lo corrobora la doctrina constante de la DGSJFP. La Resolución de fecha 06-06-2019 (Registro de Mazarrón – BOE 03-07-2019) es un claro exponente al aseverar que: “El eje fundamental sobre el que gira la tutela del dominio público marítimo-terrestre en esta regulación es la incorporación al Sistema Informático Registral de la representación gráfica georreferenciada en la cartografía catastral, tanto de la línea de dominio público marítimo-terrestre, como de las servidumbres de tránsito y protección, que ha de trasladar en soporte electrónico la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar a la Dirección General de los Registros y del Notariado (apartado 2 del artículo 33)”.
Esta previsión halla su correlato orgánico y funcional en el actual artículo 9.b) de la Ley Hipotecaria, en su redacción introducida por la Ley 13/2015, de 24 de junio, que obliga a todos los registradores de la Propiedad a disponer, como elemento auxiliar imprescindible de calificación, de una aplicación informática para el tratamiento de representaciones gráficas georreferenciadas que permita el solape o cruce de capas entre las fincas registrales y la delimitación del dominio público.
CAPÍTULO 2. EL SUPUESTO DE HECHO: INTERSECCIÓN O COLINDANCIA DUDOSA CON EL DOMINIO PÚBLICO
SECCIÓN 1. EL PROCEDIMIENTO DEL ARTÍCULO 36.2 DEL REGLAMENTO DE COSTAS
El iter procedimental que el registrador debe seguir cuando aprecia colindancia o invasión demanial reviste un rigor procedimental estricto. La Resolución de fecha 08-01-2025 (Registro de Vigo nº 3 – BOE 12-02-2025) expone que, con la nueva regulación, se persigue que “el registrador pueda comprobar directamente, a la vista de las representaciones gráficas, la situación de las fincas en relación con el dominio público y las servidumbres legales. Sólo en el caso en que de tal comprobación resulte invasión o intersección, procedería la solicitud por el registrador de un pronunciamiento al respecto al Servicio Periférico de Costas”.
La mecánica que la norma prescribe es la siguiente:
- “El registrador suspenderá la inscripción solicitada y tomará anotación preventiva por noventa días”.
- Simultáneamente, deberá proceder “notificando tal circunstancia al Servicio Periférico de Costas para que, en el plazo de un mes desde la recepción de la petición, certifique si la finca invade el dominio público marítimo-terrestre y su situación en relación con las servidumbres de protección y tránsito”.
SECCIÓN 2. LAS CONSECUENCIAS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
Un aspecto procesal crucial aclarado por la doctrina registral (véase la Resolución de fecha 11-12-2020 – Registro de Sueca – BOE 28-12-2020) es la resolución de las controversias relativas a los plazos y la inactividad de la Administración. El Centro Directivo puntualiza un aspecto técnico de suma trascendencia: “de la correcta interpretación del artículo 36.2.a del Reglamento de Costas se deduce con claridad que el plazo aplicable a estos efectos es de tan sólo 1 mes”.
Si el Servicio Periférico de Costas incumple su obligación de expedir y remitir el correspondiente certificado de no invasión en el perentorio plazo de un mes, la ley ordena una caducidad de la suspensión en favor del tráfico jurídico. Textualmente, el mandato normativo dicta: “Transcurrido dicho plazo sin recibir la referida certificación, el registrador convertirá la anotación de suspensión en inscripción de dominio, lo que notificará al servicio periférico de costas, dejando constancia en el folio de la finca”. Esta conversión automática busca que el ciudadano no soporte indefinidamente la carga de la paralización de sus negocios inmobiliarios por mor de la desidia administrativa, sin perjuicio de que la Administración, posteriormente, inicie los correspondientes deslindes.
CAPÍTULO 3. LA MOTIVACIÓN DE LAS DUDAS DEL REGISTRADOR: EL RECHAZO A LAS CONJETURAS
SECCIÓN 1. LA NECESIDAD DE BASES OBJETIVAS FRENTE A MERAS “SOSPECHAS”
La actuación del registrador no puede basarse en la arbitrariedad o en temores infundados. La doctrina exige que el juicio de colindancia o invasión del demanio esté motivado en criterios razonables y objetivos. Al respecto, la Resolución de fecha 19-06-2018 (Registro de Mazarrón – BOE 04-07-2018) resuelve un supuesto en que la calificación se basaba en que la finca se hallaba situada “en zona muy próxima al mar”.
La Dirección General determina en esta resolución que “la formulación por el registrador de la sospecha de colindancia o invasión debe estar fundada sobre datos objetivos que resulten de los documentos presentados o de los asientos del Registro, o de otros datos a que tenga acceso el registrador por razón de su cargo”. En dicho expediente concreto, se convalidó la calificación registral no por la genérica cercanía al mar, sino porque “el dato de que la finca parece lindar con el dominio público marítimo-terrestre resulta de la certificación catastral de la parcela correspondiente […] incorporada a las escrituras calificadas”.
Por tanto, ante el menor indicio documental (sea literario tabular, cartográfico o catastral) de colindancia o intersección, se activa ineludiblemente el protocolo protector del artículo 36 del Reglamento General de Costas, procediendo la suspensión temporal de noventa días y la preceptiva comunicación a Costas.
* TÍTULO IV. OTRAS RESTRICCIONES AL DOMINIO PRIVADO: LAS SERVIDUMBRES LEGALES COSTERAS
CAPÍTULO 1. LA SERVIDUMBRE DE TRÁNSITO Y LA SERVIDUMBRE DE PROTECCIÓN
SECCIÓN 1. CONCEPTO Y DELIMITACIÓN A TRAVÉS DE LA JURISPRUDENCIA REGISTRAL
El legislador, consciente de que la mera titularidad demanial de la ribera del mar es insuficiente para salvaguardar el entorno costero, impone gravámenes legales de uso y limitaciones edificatorias sobre la franja de propiedad privada colindante con el demanio.
La Resolución de fecha 25-07-2019 (Registro de Águilas – BOE 04-10-2019) describe de forma pormenorizada este régimen limitativo: “se configura una servidumbre legal de protección del citado dominio (sobre una franja de terreno de cien metros, ampliables hasta un máximo de otros cien metros […] que comporta la prohibición general de determinadas actividades y, sobre todo, construcciones consideradas perjudiciales para la adecuada protección de ese medio natural tan sensible”. A esta se suma “una servidumbre de tránsito sobre una franja de terreno –de seis metros, ampliables hasta un máximo de veinte metros– que deberá dejarse permanentemente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento”.
SECCIÓN 2. SU IMPACTO EN LA CALIFICACIÓN DE OBRAS NUEVAS
El acceso registral de las declaraciones de obra nueva se ve profundamente condicionado por estas servidumbres. Siguiendo el tenor del artículo 28.4 del texto refundido de la Ley de Suelo (en casos de obras antiguas consolidadas por el paso del tiempo), resulta requisito legal imperativo la constatación por el registrador de un doble hecho negativo: “la inexistencia de anotación preventiva por incoación de expediente de disciplina urbanística” y “que el suelo no tiene carácter demanial o está afectado por servidumbres de uso público general”.
El Centro Directivo puntualiza que estas servidumbres de uso público “deben entenderse como delimitaciones del contorno ordinario del derecho de dominio de las fincas afectadas más que como gravámenes singulares”, por lo que “siguen, en su mayoría, produciendo sus efectos como limitaciones legales del dominio sin necesidad de inscripción separada y especial”.
Si el registrador de la propiedad constata, mediante el cruce geográfico en la aplicación registral homologada, que la edificación declarada se enclava en la zona de servidumbre de protección o de tránsito, deberá suspender la inscripción registral hasta tanto se recabe “el informe favorable, previo, emitido por la Administración General del Estado” (artículo 28 del Reglamento de Costas) o se demuestre la correspondiente autorización, en base al principio de imprescriptibilidad de la acción de restauración de la realidad física alterada en áreas de especial amparo medioambiental.
* TÍTULO V. PROCEDIMIENTOS DE INCORPORACIÓN DE BASES GRÁFICAS Y LA LÍNEA DE COSTAS
CAPÍTULO 1. LA APLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 199 Y 201 DE LA LEY HIPOTECARIA
SECCIÓN 1. EL JUICIO DE IDENTIDAD Y LA OPOSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN
La coordinación de las fincas registrales con la realidad física exterior a través de la representación gráfica georreferenciada ha multiplicado los supuestos donde colisiona el dominio privado pretendido con la franja costera. La Resolución de fecha 14-06-2021 (Registro de Gandía nº 4 – BOE 07-07-2021) aclara el paradigma de actuación: “El registrador debe calificar en todo caso la existencia o no de dudas en la identidad de la finca, que pueden referirse a que la representación gráfica de la finca coincida en todo o parte con otra base gráfica inscrita o con el dominio público”.
Cuando, fruto de las notificaciones preceptivas del expediente del artículo 199 de la Ley Hipotecaria, el Servicio Periférico de Costas se persona y emite informe certificado de invasión, la calificación registral debe tornarse forzosamente obstativa. Las afirmaciones del Centro Directivo son claras y rotundas: “si la representación gráfica georreferenciada no es inscribible por albergar el registrador dudas fundadas acerca de que con la misma se invada otra finca ya inscrita o el dominio público, lo procedente es denegar, no suspender, la inscripción”. La denegación en estos supuestos, basada en el informe concluyente de la Administración que ostenta la titularidad demanial, proscribe de raíz que cualquier base gráfica invasiva contamine la exactitud de los asientos registrales.
* TÍTULO VI. CASUÍSTICA ESPECÍFICA Y RÉGIMENES EXCEPCIONALES
CAPÍTULO 1. MARINAS INTERIORES Y PUERTOS DEPORTIVOS
SECCIÓN 1. LA NATURALEZA DE LOS CANALES Y AMARRES
Un escenario de singular complejidad es el analizado respecto de los canales navegables artificiales y amarres en urbanizaciones costeras, siendo paradigmático el caso de Empuriabrava. La Resolución de fecha 23-01-2014 (Registro de Rosas nº 2 – BOE 13-02-2014) disecciona magistralmente esta situación. Ante el intento de transmisión de cuotas indivisas de amarres, el registrador constata su demanialidad.
La Dirección General decreta que “Queda, por tanto, fuera de duda que los canales y pantalanes de la marina interior de Empuriabrava fueron desde su origen bienes de dominio público marítimo-terrestre”, enfatizando que la potestad legislativa determina genéricamente este carácter y el deslinde simplemente concreta “el ‘quantum’ de este dominio”. Por ende, tales bienes resultan res extra commercium, siendo radicalmente nulas e ininscribibles las transmisiones dominicales privadas pergeñadas sobre ellos.
CAPÍTULO 2. LA EXCLUSIÓN DE NÚCLEOS DE POBLACIÓN (DISPOSICIÓN ADICIONAL SÉPTIMA LEY 2/2013)
SECCIÓN 1. EFICACIA SUSPENSIVA Y TRANSMISIÓN PENDIENTE
La Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral, introdujo una excepción legal mediante su Disposición Adicional Séptima, declarando excluidos del dominio público marítimo-terrestre ciertos núcleos urbanos consolidados. No obstante, la efectividad registral de esta exclusión no es automática.
Conforme a la doctrina emanada de la Resolución de fecha 06-05-2021 (Registro de Sant Feliu de Guíxols – BOE 24-05-2021), “el régimen legal resultante de la citada disposición adicional séptima no determina que esa exclusión sobrevenida del dominio público sea directamente efectiva, ni que los terrenos pasen directamente y por ministerio de la ley a ser de propiedad privada”. Por el contrario, la ley condiciona dicha efectividad suspensivamente a la formalización expresa “de los correspondientes negocios de transmisión de los terrenos a sus ocupantes”.
Mientas la Administración no otorgue el negocio traslativo, la finca mantiene su impronta demanial originaria frente al Registro y “nos encontramos ante un caso de cierre registral en el que, por imperativo legal, ha de rechazarse la inscripción registral de títulos pretendidamente traslativos del dominio privado […] sin que legalmente se admita en estos casos una inscripción dominical condicionada ni la inscripción de una simple y supuesta transmisión posesoria”.
CAPÍTULO 3. LA ASIGNACIÓN DEL NÚMERO DE REGISTRO DE ALQUILER DE USO TURÍSTICO (NRUA)
SECCIÓN 1. SU VINCULACIÓN CON LA AFECTACIÓN DE COSTAS
Finalmente, la transversalidad de la protección del litoral permea hasta los actos de carácter más administrativo relacionados con los inmuebles. La modernísima Resolución de fecha 23-11-2025 (Registro de Palafrugell – BOE [24-03-2026]) subraya que “no procede asignar el NRUA hasta tanto se subsane y aclare la posible afectación del dominio público marítimo terrestre colindante”.
Si la base gráfica o la información asociada demuestra injerencia en el demanio o falta de autorización para ocupación de la servidumbre de protección, el registrador debe ejercer la paralización del trámite de asignación turística: “se le está indicando que adecúe la descripción del título al deslinde ya aprobado y vigente, y que modifique, si es posible, la geometría de su finca de forma que no invada el dominio público marítimo terrestre”, constituyendo un nuevo escudo preventivo en favor de la ribera del mar.
* TÍTULO VII. CONCLUSIONES FINALES DE ESTE DICTAMEN
En conclusión, la protección registral del dominio público marítimo-terrestre se articula hoy en día como un mecanismo esencialmente preventivo, auxiliado de manera indiscutible por las herramientas de geolocalización catastral y el cruce de capas cartográficas dispuesto por el artículo 9 de la Ley Hipotecaria y el artículo 33 del Reglamento de Costas. La obligación calificadora del registrador no solo opera sobre el dominio formalmente inscrito y deslindado, sino que despliega toda su fuerza protectora tuitiva ante la mera concurrencia de sospechas razonables y fundadas de invasión del demanio costero (amparadas en elementos objetivos del título o cartografía oficial), desencadenando trámites de suspensión, notificación y, llegado el caso, denegación definitiva, obstando la consolidación de situaciones jurídicas privadas que cercenen los dictados constitucionales de inalienabilidad e imprescriptibilidad patrimonial del Estado.
