REGISTRO DE LA PROPIEDAD Y MEDIO AMBIENTE

Begoña Longás Pastor.

Registradora de la Propiedad.

(abril 2016)

*  INTRODUCCIÓN

Como señala Ernest García, catedrático de Sociología en la Universidad de Valencia (en su artículo titulado ¿Por qué nos preocupamos por el medio ambiente y por qué esa preocupación es tan frágil?)(1), la protección del medio ambiente se ha configurado socialmente como un valor, como algo positivo y deseable. De una forma consistente, dice, los sondeos registran desde hace tiempo que la gente se muestra a favor de la conservación de la naturaleza, que considera que la misma es un problema grave y que piensa que alguien debería hacer algo con urgencia. Ese alguien son, sobre todo, quienes saben y pueden, los expertos y los gobiernos: aunque se tiende a aceptar una responsabilidad difusa, en la que los culpables somos todos, se tiende asimismo a decir que la capacidad de actuar eficazmente está en pocas manos (que casi siempre son las manos de otros, con más conocimientos y/o más poder). En consecuencia, la protección del medio ambiente viene apareciendo como uno de los objetivos que las políticas deben perseguir.

* ANTECEDENTES

En esta línea, la Exposición de Motivos de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, comienza haciendo referencia a una serie de circunstancias: “La globalización de los problemas ambientales y la creciente percepción de los efectos del cambio climático; el progresivo agotamiento de algunos recursos naturales; la desaparición, en ocasiones irreversible, de gran cantidad de especies de la flora y la fauna silvestres y la degradación de espacios naturales de interés”; advirtiendo que se han convertido en motivo de seria preocupación para los ciudadanos, que reivindican su derecho a un medio ambiente de calidad, que asegure su salud y su bienestar.

Esta reivindicación enlaza, según el mismo texto, con lo establecido en nuestra Constitución cuando, en su artículo 45, reconoce que todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo, exigiendo a los poderes públicos que velen por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose para ello en la indispensable solidaridad colectiva.

En 2011, la Comisión Europea ha adoptado una nueva Estrategia para detener la pérdida de biodiversidad y la degradación de los servicios ecosistémicos en la Unión Europea en 2020 y una visión hacia 2050, año en el que la biodiversidad de la Unión Europea y los servicios ecosistémicos que ofrece deben estar protegidos, valorados y restaurados. (2)

Esta estrategia responde al Plan estratégico mundial para la biodiversidad 2011-2020 aprobado en la Conferencia de Nagoya, está integrada en la Estrategia Europa 2020, en particular, en la iniciativa emblemática «Una Europa que utilice eficazmente los recursos» (3) y tiene por objeto acelerar la transición de la Unión Europea hacia una economía ecológica capaz de utilizar eficientemente sus recursos. Se piensa que valorar plenamente el potencial que brinda la naturaleza contribuirá a una serie de objetivos estratégicos de la Unión; entendiendo que las nuevas tecnologías, respetuosas con el medio ambiente, contribuirán a crear empleo, impulsar la economía e incrementar la competitividad de la industria europea.

Desde la década de los 70, la Unión Europea ha aprobado más de 200 textos legislativos para proteger el medio ambiente. Del mismo modo, en nuestro país, (y siguiendo la exposición de Joaquín Delgado Ramos, en su trabajo “Protección registral del medio ambiente”)(4), para prevenir o reparar las alteraciones o agresiones medioambientales, ha ido surgiendo una legislación protectora (general o sectorial: legislación del suelo, Patrimonio natural y Biodiversidad, Parques Nacionales, Aguas, Montes, Costas, Calidad del aire y protección de la atmósfera…).

* LOS REGISTROS PÚBLICOS

Pero por sí sola la legislación sirve de poco, si no se aplica y se hace cumplir correctamente.

Por una parte, se ha hecho precisa la creación de Registros administrativos específicos, sectoriales, cuya finalidad primordial es de recopilación de información y control, aunque en algunos casos también produzcan ciertos efectos de protección jurídica (Inventario español de caza y pesca, Registro de aguas, Catálogo de montes de utilidad pública, Inventario español del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, etc).

Por otra parte, se ha aprovechado la existencia de los Registros propiamente jurídicos, como es el Registro de la Propiedad, que, aunque nació con una finalidad concreta, la seguridad del tráfico inmobiliario (ajena a las preocupaciones medioambientales), ofrece al legislador unas características idóneas para servir con eficacia a la protección del medio ambiente.

Esta idoneidad puede apreciarse, tanto si tenemos en cuenta su condición de oficina pública, como si consideramos su aspecto de institución jurídica, en la que juegan el control de legalidad y el principio de publicidad registral.

Como institución jurídica, el legislador puede encomendar al registrador el control preventivo de cualesquiera exigencias legales, además de las civiles precisas para la validez del acto (sean de caracter fiscal, urbanístico, agrario, medioambiental, relacionadas con el control de la existencia de seguros de responsabilidad civil, o con los requisitos para ejercitar tanteos y retractos); la protección de las titularidades públicas; la garantía de efectividad de los expedientes de disciplina, dando publicidad a las medidas sancionadoras o restauradoras del orden ambiental alterado; o la afección registral al pago de un impuesto ecológico o al reintegro de subvenciones.

Al mismo tiempo, esta institución se organiza mediante una red de oficinas, que son públicas, (en cuanto dependen de la Administración y en cuanto están abiertas al público), están organizadas territorialmente, (con una conexión importante al territorio de su demarcación y cercanas al ciudadano), pero también con una conexión directa con las diferentes administraciones públicas y que disponen de medios técnicos avanzados.

Estas características han facilitado que las administraciones públicas hayan utilizado estas oficinas para otras funciones además de su función principal y las hace idóneas para cumplir uno de los principios básicos de toda política medioambiental: el derecho al acceso a la información.

El derecho de acceso a los recursos naturales está íntimamente relacionado con el derecho de acceso a la información ambiental y a la participación. El primer referente en esta materia fue la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo, en junio de 1992, si bien es posteriormente, en 1998, cuando la Comisión Económica de Naciones Unidas para Europa adopta el Convenio de Aarhus, vigente en nuestro pais desde el 29 de marzo de 2005. Este Convenio viene a configurarse como un elemento transversal de las políticas y actuaciones en materia medioambiental, estableciendo las herramientas legales específicas para hacer efectiva la participación ciudadana. Parte de las siguientes consideraciones: toda persona tiene el derecho a vivir en un medio ambiente que le permita garantizar su salud y su bienestar y el deber, tanto individualmente como en asociación con otros, de proteger y mejorar el medio ambiente, en interés de las generaciones presentes y futuras; pero para estar en condiciones de hacer valer ese derecho y de cumplir con este deber, los ciudadanos deben tener acceso a la información, estar facultados para participar en la toma de decisiones y tener acceso a la justicia.

España adaptó su normativa interna mediante la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). Esta Ley recoge por un lado, derechos para los ciudadanos y, por otro, obligaciones para las Administraciones Públicas de suministrar la información medioambientalmente relevante de que dispongan. (Y dispone en su artículo 2, que “Tendrán la condición de autoridad pública a los efectos de esta Ley … Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles”.)

Sin embargo, la de suministrar esta información, no ha sido tarea fácil, por una serie de circunstancias que obstaculizaban en la práctica la consecución de este objetivo, como eran la dificultad existente en ocasiones para identificar exactamente cuál era la entidad que poseía la información que interesaba, la dispersión de organismos con distinta información medioambientalmente relevante, o la posibilidad de que la misma información se encontrara en varias entidades, pero no con la misma fecha de actualización.

* LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS

Las nuevas tecnologías han impuesto enormes avances en el ámbito cartográfico, con la extensión del uso de los SIG y con el acceso a la información a través de Internet. Fruto de esta realidad, se han dictado diversas normas. La más importante es la Directiva 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2007, por la que se establece una Infraestructura de Información Espacial en la UE (INSPIRE). Esta Directiva fue desarrollada con el propósito de hacer disponible información geográfica relevante, concertada y de calidad de forma que se permita la formulación, implementación, monitorización y evaluación de las políticas de impacto o de dimensión territorial de la Unión Europea. Por ello su principal objetivo es el establecimiento de un marco jurídico adecuado para la armonización de los sistemas de información espacial a nivel de todos los países de la Unión Europea. De esta manera, se podrán compartir y trabajar conjuntamente los datos y la información, entre los que se encuentran los aspectos jurídicos del territorio.

La Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre las infraestructuras y los servicios de información geográfica en España (LISIGE) incorporó al ordenamiento jurídico español la Directiva 2007/2/CE garantizando su cumplimiento, incluido el establecimiento de la Infraestructura de Información Geográfica de España, que integra el conjunto de infraestructuras de información geográfica y servicios interoperables de información geográfica bajo responsabilidad de las Administraciones Públicas españolas. En ella se incluye la información catastral, pero sorprendentemente(5), no se menciona al Registro de la Propiedad, aunque no se excluye su participación.

* EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD COMO OFICINA DE INFORMACION MEDIOAMBIENTAL

El artículo 9 de la LH, tras la reforma de 2015, contempla la función del Registro de la Propiedad como oficina de información medioambiental:

1) De una parte, cuando prevé la expresión por nota al margen de la calificación medioambiental que corresponda a una finca concreta, diciendo que:

Cuando conste acreditada, se expresará por nota al margen la calificación urbanística, medioambiental o administrativa correspondiente, con expresión de la fecha a la que se refiera.

– Este sería el caso de las notas contempladas en los artículos 33 y 34 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados:

Conforme al artículo 33, los propietarios de las fincas en las que se haya realizado alguna de las actividades potencialmente contaminantes están obligados, con motivo de su transmisión, a declararlo en escritura pública, lo que debe ser objeto de nota marginal en el Registro de la Propiedad.

De acuerdo con lo previsto por el artículo 34, la declaración de un suelo como contaminado obligará a realizar las actuaciones necesarias para proceder a su limpieza y recuperación, en la forma y plazos en que determinen las respectivas Comunidades Autónomas y será objeto de nota marginal en el Registro de la Propiedad, a iniciativa de la respectiva Comunidad Autónoma. Esta nota marginal se cancelará cuando la Comunidad Autónoma correspondiente declare que el suelo ha dejado de tener tal consideración. La declaración de un suelo como contaminado puede comportar la suspensión de la ejecutividad de los derechos de edificación y otros aprovechamientos del suelo en el caso de resultar incompatibles con las medidas de limpieza y recuperación del terreno que se establezcan, hasta que éstas se lleven a cabo o se declare el suelo como no contaminado.

– También se puede citar en este sentido la nota prevista en la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, Disposición adicional sexta, relativa a los “Suelos forestales incendiados”:

Estos terrenos se mantendrán en la situación de suelo rural y estarán destinados al uso forestal, al menos durante el plazo previsto en el artículo 50 de la Ley de Montes, con las excepciones en ella previstas. La Administración forestal debe comunicar al Registro de la Propiedad esta circunstancia, mediante certificación (que contendrá los datos catastrales identificadores de la finca o fincas de que se trate y se presentará acompañada del plano topográfico de los terrenos forestales incendiados, a escala apropiada) y la constancia de la misma se hará mediante nota marginal con una duración hasta el vencimiento del plazo indicado.

– La Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía establece en su artículo 52, 3 que “En el suelo no urbanizable en el que deban implantarse o por el que deban discurrir infraestructuras y servicios, dotaciones o equipamientos públicos sólo podrán llevarse a cabo las construcciones, obras e instalaciones en precario y de naturaleza provisional realizadas con materiales fácilmente desmontables y destinadas a usos temporales, que deberán cesar y desmontarse cuando así lo requiera el municipio y sin derecho a indemnización alguna. La eficacia de la licencia correspondiente quedará sujeta a la prestación de garantía por importe mínimo de los costes de demolición y a la inscripción en el Registro de la Propiedad, en los términos que procedan, del carácter precario del uso, las construcciones, obras e instalaciones, y del deber de cese y demolición sin indemnización a requerimiento del municipio.”

– La Ley valenciana de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje dice en su artículo 200,4, que “Las licencias que autoricen actos de edificación en el suelo no urbanizable se otorgarán tras hacer constar el propietario en el registro de la propiedad la vinculación de la finca o parcela, o parte de ellas, con superficie suficiente según esta ley y el planeamiento urbanístico, a la construcción autorizada, y la consecuente indivisibilidad de la misma, así como a las demás condiciones impuestas en la licencia y, en su caso, en la declaración de interés comunitario.”

Y en su artículo 206, 8: “La declaración de interés comunitario -que atribuye usos y aprovechamientos en el medio rural- se otorgará siempre condicionada a que antes del inicio de las obras se obtengan las licencias, autorizaciones y permisos que sean necesarios para el lícito ejercicio de la actividad, así como a inscribir en el registro de la propiedad la vinculación del terreno al uso y aprovechamiento autorizado, con las demás condiciones establecidas en aquella. Se podrá iniciar el procedimiento de declaración de caducidad de la declaración de interés comunitario si, en el plazo de seis meses a contar desde su notificación, no se solicita la preceptiva licencia municipal urbanística, en los términos previstos en la legislación urbanística, o no se inscribe en el registro de la propiedad correspondiente.”

Añade el artículo 207, que “3. Las resoluciones en virtud de las cuales se acuerde declarar la caducidad, revisar o dejar sin efecto la declaración de interés comunitario, se inscribirán en el registro de la propiedad a efectos del cambio del estatuto jurídico que afecta al propietario y de las repercusiones que, para las licencias municipales, pudieran derivarse de tales actos.”

– Se puede entender que, conforme a lo previsto por el articulo 73 del RD 1093/1997 de 4 julio, su efecto sería el de mera publicidad noticia, con vigencia indefinida, salvo que se disponga otra cosa en la normativa aplicable al supuesto concreto. Sólo da a conocer a quien consulte el Registro, la calificación o situación medioambiental de la finca en el momento a que se refiera el título que origine la nota marginal, salvo los casos en que la legislación aplicable prevea un efecto distinto.

Ahora bien, como comenta Joaquin Delgado, “esa limitación de efectos no significa que su contenido no sea oponible (que sí lo es), sino que no se garantiza que sea completo (puede haber otras situaciones que gocen de oponibilidad sin necesidad de constancia registral) ni actualizado (puede haberse modificado su contenido o vigencia sin constancia registral).”

2) Contempla también el actual artículo 9 que el Registro de la Propiedad pueda suministrar información sobre la situación medioambiental de las fincas (cuya representación gráfica catastral haya quedado o vaya a quedar inscrita), ahora sin la práctica de un asiento registral.

Así, dice este precepto:

Todos los Registradores dispondrán, como elemento auxiliar de calificación, de una única aplicación informática suministrada y diseñada por el Colegio de Registradores (e integrada en su sistema informático único, bajo el principio de neutralidad tecnológica), para el tratamiento de representaciones gráficas, que permita relacionarlas con las descripciones de las fincas contenidas en el folio real, previniendo además la invasión del dominio público, así como la consulta de las limitaciones al dominio que puedan derivarse de la clasificación y calificación urbanística, medioambiental o administrativa correspondiente. (Dicha aplicación y sus diferentes actualizaciones habrán de ser homologadas por la Dirección General de los Registros y del Notariado, para establecer el cumplimiento de los requisitos de protección y seguridad adecuados a la calidad de los datos.)

… Asimismo, podrá ser objeto de publicidad registral la información procedente de otras bases de datos, relativa a las fincas cuya representación gráfica catastral haya quedado o vaya a quedar incorporada al folio real.

Se hace referencia aquí a una aplicación informática, (un SIG), que permite integrar la cartografía medioambiental con la cartografía registral, con efectos de mera publicidad noticia (divulgación) pero sin que ello implique la práctica de asientos registrales sujeta a los estrictos principios hipotecarios.

En el apartado 1 de su disposición adicional primera, la Ley 13/2015 añade que:

Para que la Dirección General de los Registros y del Notariado pueda homologar la aplicación informática registral para el tratamiento de representaciones gráficas, a que se refiere el artículo 9 de la Ley Hipotecaria, dicha aplicación o sistema de información geográfica habrá de permitir, a través de servicios de mapas web en línea, enlazar e interoperar visualmente, así como realizar análisis de contraste, con la cartografía elaborada por la Dirección General del Catastro y con aquellas otras cartografías o planimetrías, debidamente georreferenciadas y aprobadas oficialmente por las distintas Administraciones competentes en materia de territorio, dominio público, urbanismo o medio ambiente, que fueran relevantes para el conocimiento de la ubicación y delimitación de los bienes de dominio público y del alcance y contenido de las limitaciones públicas al dominio privado.

* PUBLICIDAD DE LA INFORMACION PROCEDENTE DE BASES DE DATOS MEDIOAMBIENTALES

Por lo que se refiere a la publicidad de la información procedente de otras bases de datos:

– La Ley 33/2015, de 21 de septiembre, por la que se modifica la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y que persigue incorporar a nuestro ordenamiento jurídico los principales objetivos de la Estrategia de la Unión Europea sobre la biodiversidad hasta 2020, señala en su Exposición de Motivos, como una de las novedades más importantes que introduce, el capítulo relativo a la incorporación de la información ambiental en el Registro de la Propiedad.

Con esta medida, se pretende “dotar de mayor seguridad jurídica los aspectos relacionados con el régimen de propiedad de los espacios protegidos, por lo que la información perimetral referida a dichos espacios deberá tener su reflejo en dicho Registro.” Se persigue por tanto, añade, “instrumentar un mecanismo de publicidad que aumente la eficacia y aplicación de las normas, reforzando la seguridad jurídica del tráfico inmobiliario.”

Así, dispone el artículo 53 de esta Ley lo siguiente. “Incorporación de la información geográfica al Registro de la Propiedad:

1. La información perimetral referida a espacios naturales protegidos, Red Natura 2000, los montes de utilidad pública y los dominios públicos de las vías pecuarias y zonas incluidas en el Inventario Español de Zonas Húmedas, integradas en el Inventario Español del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, quedará siempre incorporada al sistema de información geográfica de la finca registral, con arreglo a lo dispuesto en la legislación hipotecaria.

2. A tales efectos y con independencia de otros instrumentos o sitios electrónicos de información medioambiental que puedan establecer las comunidades autónomas en el marco de sus competencias, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente mantendrá actualizado un servicio de mapas en línea con la representación gráfica georreferenciada y metadatada, que permita identificar y delimitar los ámbitos espaciales protegidos a que se refiere el apartado anterior, así como la importación de sus datos para que puedan ser contrastados con las fincas registrales en la aplicación del sistema informático registral único. (El procedimiento de comunicación entre los respectivos sistemas de información geográfica se determinará mediante orden ministerial conjunta del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y del Ministerio de Justicia.)

3. En toda información registral, así como en las notas de calificación o despacho referidas a fincas, que según los sistemas de georreferenciación de fincas registrales, intersecten o colinden con ámbitos espaciales sujetos a algún tipo de determinación medioambiental, conforme a la documentación recogida en el apartado anterior, se pondrá de manifiesto tal circunstancia como información territorial asociada y con efectos meramente informativos, recomendando en cualquier caso, además, la consulta con las autoridades ambientales competentes.”

-También, el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, establece, en su artículo 36:

“El registrador de la propiedad, con ocasión de la emisión de cualquier forma de publicidad registral, informará en todo caso de la situación de la finca en relación con las servidumbres de protección y tránsito, conforme a la representación gráfica obrante en el registro, suministrada por la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar.”

Según el artículo 33.2 del mismo texto legal, “la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar trasladará a la Dirección General de los Registros y del Notariado, para su incorporación al Sistema Informático Registral, la representación gráfica georreferenciada en la cartografía catastral, tanto de la línea de dominio público marítimo terrestre, como de las servidumbres de tránsito y protección. Dicha información gráfica será suministrada en soporte electrónico.”

– Además, según la disposicion adicional quinta de la propia Ley 13/2015:

“1. Los municipios, en el plazo de tres meses desde la publicación de esta Ley, pondrán a disposición de los Registradores, para su incorporación a la aplicación informática auxiliar a que se refiere el artículo 9 de la Ley Hipotecaria, un acceso mediante servicio de mapas web a todos los planes urbanísticos generales y de desarrollo, debidamente georreferenciados y metadatados, así como a sus modificaciones aprobadas definitivamente y en vigor.”

Con esta información asociada, además de facilitar publicidad en el sentido indicado, se persigue prevenir la invasión del dominio público:

Según la RDGRN de 15 de marzo (BOE 6 de abril), la protección registral que la ley otorga al dominio público no se limita exclusivamente al que ya consta debidamente inscrito, sino que también se hace extensiva al dominio público no inscrito pero de cuya existencia tenga indicios suficientes el registrador y con el que pudiera llegar a colisionar alguna pretensión de inscripción. Por tal motivo, con carácter previo a la práctica de la inscripción, y conforme a lo previsto en distintas leyes especiales, como la de costas o de montes, el registrador ha de recabar informe o certificación administrativa que acrediten que la inscripción pretendida no invade el dominio público. En otros casos, como ocurre con la legislación de suelo, también existen previsiones expresas de que el registrador, antes de acceder a la inscripción de edificaciones, habrá de comprobar que el suelo no tiene carácter demanial o está afectado por servidumbres de uso público general.

– Y “avanzando decididamente en la senda de la protección registral del dominio público, incluso del no inscrito debidamente”, como dice esta Resolución, la Ley 13/2015, en varios momentos, impone al registrador que no inscriba la representación gráfica de una finca o que no la inmatricule o que no inscriba un exceso de cabida, si entiende que invade dominio público:

En el mismo artículo 9, cuando se dice que la representación gráfica aportada será objeto de incorporación al folio real de la finca valorando la falta de coincidencia, siquiera parcial, con otra representación gráfica previamente incorporada, así como la posible invasión del dominio público. Igualmente, según el artículo 199, el registrador denegará la inscripción de la identificación gráfica de la finca, si la misma coincidiera en todo o parte con otra base gráfica inscrita o con el dominio público, circunstancia que será comunicada a la Administración titular del inmueble afectado.

En los artículos 203 y 205 (que regulan el expediente de dominio para la inmatriculación y el procedimiento de inmatriculación por título público, así como el expediente para rectificar la descripción, superficie o linderos) se contempla el supuesto en que el registrador tuviera dudas fundadas sobre la coincidencia total o parcial de la finca cuya inmatriculación se pretende con otra u otras de dominio público que no estén inmatriculadas, pero que aparezcan recogidas en la información territorial asociada, facilitada por las Administraciones Públicas. En estos casos, notificará tal circunstancia a la entidad u órgano competente (acompañando certificación catastral descriptiva y gráfica de la finca que se pretende inmatricular), con el fin de que, por dicha entidad, se remita el informe correspondiente dentro del plazo de un mes a contar desde el día siguiente a la recepción de la notificación. Si la Administración manifestase su oposición a la inmatriculación, o no remitiendo su informe dentro de plazo, el Registrador conservase dudas sobre la existencia de una posible invasión del dominio público, denegará la inmatriculación (o rectificación) solicitada.

Esta información territorial asociada facilitada por las Administraciones Públicas podría ser la referida a montes públicos, vías pecuarias, dominio público hidráulico o dominio público marítimo terrestre. (Esta es, además, la única forma de reflejar en qué modo el deslinde afecta a las fincas registrales.)

* DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE

– En esta línea, y en orden a la protección del dominio público marítimo terrestre, el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas en los artículos 33 y siguientes, desarrollando lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley de Costas, regula cuál debe ser la actuación del registrador tratándose de la inmatriculación e inscripción de los excesos de cabida así como de segundas y posteriores inscripciones, en fincas situadas en la zona de servidumbre de protección.

Conforme a esta regulación, el registrador debe identificar gráficamente las fincas que intersecten con la zona de servidumbre de protección y verificar que no colindan o invaden el dominio público marítimo terrestre, como requisito previo tanto para la práctica de la inmatriculación o exceso de cabida solicitada, como para las segundas y posteriores inscripciones. Se prevé, asimismo, que tanto el título como la descripción registral de las fincas que intersecten con la zona de servidumbre de protección, contengan expresa mención sobre su colindancia o no con respecto al dominio público marítimo-terrestre.

Cuando alguna finca colinde o intersecte con la zona de dominio público marítimo terrestre, conforme a la representación grafica suministrada por la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar y cuyo deslinde no figure inscrito o anotado, el registrador debe suspender la inscripción solicitada y comunicarlo al Servicio Periférico de Costas, tomando en su lugar anotación preventiva de la suspensión por noventa días. El Servicio Periférico de Costas expedirá certificación en el plazo de un mes, pronunciándose sobre si la finca objeto de anotación invade el dominio público marítimo terrestre, en cuyo caso se denegará la inscripción, Cancelándose la anotación practicada. Transcurrido dicho plazo sin que se haya recibido contestación, se procederá a la conversión de la anotación en inscripción.

El registrador, no obstante, practicará la inscripción solicitada cuando el Título presentado testimonie o se acompañe de certificación expedida por el Servicio Periférico de Costas, acreditando que la finca no invade el dominio público marítimo terrestre, reflejando mediante técnicas de geolocalización su situación con relación a la zona de dominio público y las servidumbres de protección y tránsito, siempre que ello no contradiga ningún asiento de deslinde inscrito o anotado, en cuyo caso sería necesario proceder previa o simultáneamente a su rectificación conforme al procedimiento legalmente establecido.

Si la finca intersecta o colinda, según la certificación, con zonas de dominio público marítimo-terrestre pendientes de deslinde, tratándose de inmatriculación o inscripción de exceso de cabida, se iniciará el correspondiente deslinde dentro de un plazo que no podrá ser superior a tres meses desde la correspondiente solicitud, prorrogándose la anotación tomada hasta un máximo de cuatro años, quedando entre tanto en suspenso la inscripción solicitada. En el caso de una segunda o posterior inscripción, el registrador practicará la inscripción solicitada y lo comunicará al Servicio Periférico de Costas, dejando constancia de ello por nota marginal en el folio real, haciendo constar, tanto en el asiento practicado como en la nota de despacho, que el mismo queda supeditado a las resultas del expediente de deslinde.

Cuando la finca solo intersecte parcialmente con el dominio público marítimo-terrestre, las anteriores limitaciones solo procederán en la parte que resulte afectada, debiendo adecuarse la descripción del título al contenido de la resolución aprobatoria del deslinde, al objeto de proceder a la inscripción o anotación del dominio público marítimo-terrestre en favor del Estado.

Si de la identificación de la finca resultara que ésta se ubica en las zonas de servidumbre de tránsito o protección, se practicará la inscripción, indicando tal circunstancia, salvo que se trate de un acto o negocio que vulnere las limitaciones a que están afectas estas zonas.

Este mecanismo podría ser aplicado a otros casos de dominio público: al dominio público hidráulico, las vias pecuarias o los montes públicos; mediante la incorporación al Sistema Informático Registral, de la representación gráfica georreferenciada del deslinde correspondiente.

* MONTES

– Tratándose de montes, la Ley 43/2003, de 21 de noviembre (sin perjuicio de los derechos civiles de las Comunidades Autónomas con competencia en esta materia), atribuye una función de control y colaboración al registradores de la propiedad, disponiendo, en su artículo 22 (“Asientos registrales de montes privados”) que toda inmatriculación o inscripción de exceso de cabida en el Registro de la Propiedad de un monte o de una finca colindante con monte demanial o ubicado en un término municipal en el que existan montes demaniales requerirá el previo informe favorable de los titulares de dichos montes y, para los montes catalogados, el del órgano forestal de la comunidad autónoma. Tales informes se entenderán favorables si desde su solicitud por el registrador de la propiedad transcurre un plazo de tres meses sin que se haya recibido contestación.

Como se señala en la RDGRN de 27 de febrero de 2015 (BOE 19 de marzo), este precepto trata de impedir el acceso al Registro de la Propiedad y evitar que se le atribuyan los efectos derivados de la inscripción a inmatriculaciones o excesos de cabida que puedan invadir el demanio público, configurando el informe del titular del monte o de la Comunidad Autónoma cuando el monte es catalogado, como un trámite esencial del procedimiento, siendo vinculante el resultado de dicho trámite procedimiental.

– La información asociada a las bases gráficas permite igualmente al registrador cumplir con la previsión de notificar a la Administración Pública la inmatriculación o el exceso de cabida de un colindante (artículo 38 Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas)

Por otra parte, (y como herramienta de calificación), la aplicación informática para el tratamiento de representaciones gráficas y la información territorial asociada permiten la consulta de las limitaciones al dominio que puedan derivarse de la clasificación y calificación urbanística, medioambiental o administrativa correspondiente,

Esta posibilidad de consulta facilita el control preventivo de la legalidad por parte del registrador, permitiendo:

– En relación con las limitaciones a la facultad de disposición, la protección de los derechos de tanteo y retracto establecidos para determinados montes (artículo 25 LM), para los espacios naturales protegidos (artículo 40 LPNYB) o los Parques Nacionales (artículo 7 LPN): En estos preceptos se establece que los registradores no inscribirán documento alguno por el que se transmita cualquier derecho real sobre los bienes referidos sin que se acredite haber realizado la notificación correspondiente.

– En relación con las limitaciones a los actos de edificación, evitar la inscripción de actos de edificación en suelos de especial protección, en los que no prescribe la facultad de adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, o en suelo demanial o afectado por servidumbres de uso público (artículo 28 LSYRU)

La RDGRN de 1 marzo 2016 (BOE 6 abril) pone de relieve que, para proceder a la inscripción de una obra “por antigüedad” el registrador debe comprobar que se da el presupuesto que configura la tipología del supuesto de hecho de la norma contenida en el artículo 28, número 4, de la Ley de Suelo, esto es, que se trate realmente de “construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes”.

Y en esta calificación el registrador, como afirmó la Resolución de 11 de diciembre de 2012, deberá constatar, por lo que resulte del Registro y del propio título calificado, que la finca no se encuentra incluida en zonas de especial protección, en aquellos casos en que la correspondiente legislación aplicable imponga un régimen de imprescriptibilidad de la correspondiente acción de restauración de la realidad física alterada, pues en tales casos ninguna dificultad existe para que el registrador aprecie la falta del requisito de la prescripción, dado que su ausencia no queda sujeta a plazo y su régimen resulta directamente de un mandato legal.

Añade la citada Resolución que, a tenor del imperativo consagrado en el artículo 18 de la Ley Hipotecaria y concordantes de su Reglamento, el registrador en su labor de calificación debe tomar en consideración tanto los asientos del Registro como los documentos presentados -todo ello de acuerdo con la normativa aplicable-, para poder determinar la validez del acto contenido en el título objeto de presentación o verificar el cumplimiento de requisitos que le impone la Ley. Dentro de esta normativa no puede ser eliminado o descartado por no haber tenido un reflejo registral directo el concreto Plan de ordenación territorial o urbanístico que afecte a la zona en cuestión, cuya categoría reglamentaria no puede rebatirse en ningún momento.

Si la norma sustantiva aplicable dispone que, si la edificación se realizara sobre terrenos calificados con régimen especial – suelos no urbanizables de especial protección en el artículo 185 LOUA, o suelo no urbanizable sujeto a protección en el artículo 236 LOTUP -, la Administración podrá actuar sin limitación alguna de plazo, se deduce que, en esos supuestos particulares, no cabe la consolidación de la obra por antigüedad.

Este supuesto, como dice el centro directivo, demuestra la importancia de contar de elementos auxiliares de calificación en cuanto a la localización y la situación urbanística del suelo, necesidad a la que responde la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria y de la Ley de Catastro Inmobiliario, en su disposición adicional quinta.

– En relación con las limitaciones a la facultad de edificar, el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en el caso de obras en la zona de servidumbre para uso público de cinco metro de anchura, o en la zona de policía de 100 metros de anchura (medidos horizontalmente a partir del cauce), requiere la autorización adicional del organismo de cuenca.

* ZONAS INUNDABLES

– Es interesante también conocer si una determinada finca se encuentra en Zona Inundable, ya que el correspondiente plan de gestión del riesgo de inundación puede recoger limitaciones a los usos del suelo, determinando la consideración del suelo como no urbanizable o la necesidad de respetar ciertos criterios constructivos e incluso la necesidad de retirar construcciones e instalaciones existentes que supongan un grave riesgo. (Conforme a lo regulado por el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación, que incorpora la correspondiente Directiva de la CE, de 2007)

– Igualmente, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales de los espacios naturales protegidos y los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques Nacionales, que prevalecen sobre el planeamiento urbanístico, establecen limitaciones al uso de las fincas incluidas en el ámbito espacial en ellos delimitado. (En este sentido, el artículo 20 de ambas leyes reguladoras)

* LA POSIBILIDAD DE ASOCIAR INFORMACION MEDIOAMBIENTAL

La posibilidad de asociar la informacion medioambiental a la base gráfica de las fincas inscritas en los Registros de la Propiedad, como entendía Jorge Requejo(6), puede considerarse, en definitiva, desde tres perspectivas.

1) Como garantía para la Administración: En cuanto le podibilita conocer cuáles son las fincas y quienes son sus propietarios, incluidas en cualquier espacio sujeto a una actuación ambiental (espacios protegidos, zonas contaminadas, corredores de ruido, etc); lo que le perrmite dotar de eficacia real a las medidas o régimen específico de cada actuación medioambiental, sea cual sea su propietario en un momento determinado, además de poder dirigirse directamente a él, facilitando en último caso la aplicación de las sanciones que fueran pertienentes al titular infractor (plantaciones prohibidas, talas indiscriminadas, urbanizaciones ilegales…)

2) Como protección para el ciudadano: Ya que a través de este instrumento de publicidad puede conocer cuáles son las limitaciones medioambientales que afectan a los terrenos de los que es propietario o cuya adquisicion pretende, y cual va a ser en definitiva el contenido de las facultades que integran su derecho de propiedad sobre una finca determinada.

3) Como Información Integra: La estructura territorial del Registro de la Propiedad en España y su organización por fincas, permite realizar una cobertura íntegra de todo el territorio nacional y asociar a cada una de las fincas cualquier información que tenga relevancia en la configuración jurídica de las mismas, lo que facilita el conocimiento de las interrelaciones que, en cuanto a las fincas, se producen por cualquier intervención en el territorio, ya sea ésta urbanística, agrícola o medioambiental. La representación gráfica de las fincas permitirá un conocimiento de la evolución del territorio, sus modificaciones y el impacto medioambiental que en el mismo haya podido ocasionar cualquier actuación en el ámbito inmobiliario con trascendencia en esta materia (parcelaciones, obras nuevas, urbanizaciones, etc)

* CONCLUSIONES

Como conclusión, observar que:

De una parte, la situación medioambiental de la finca no puede ser considerada como una especie de carga oculta. Como dice la Exposición de Motivos de la Ley 13/2015, “la fiabilidad de la información incrementa la seguridad jurídica. La seguridad jurídica en las transmisiones es un importante valor añadido a la propiedad inmobiliaria, que evitará supuestos litigiosos y los costes, tanto económicos directos de todo contencioso, como los indirectos, derivados de las situaciones de pendencia, dotando al mercado inmobiliario de mayor transparencia” (lo que sin duda ha de contribuir a dinamizar este mercado, sobre todo en el ámbito de las transacciones transfronterizas, esenciales para una economía, como son la andaluza o la valenciana, tan dependientes de los flujos asociados a la construcción(7)).

Además de ello, y como se ha visto a lo largo de esta exposición, el Registro de la Propiedad puede y debe prestar una labor esencial de colaboración con las Administraciones competentes (en materia de ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente), mediante la utilización de los mecanismos establecidos en la legislación hipotecaria:

– No sólo para la constancia registral de aquellos actos y negocios que sean conformes con la ordenación urbanística y medioambiental, o de la calificacion medioambiental correspondiente a una finca concreta, o para dar publicidad a las actuaciones en materia de disciplina,

– Sino también, y a traves de la aplicación para el tratamiento de representaciones gráficas, prevenir la invasión del dominio público y dar la oportuna publicidad y efectividad a las limitaciones   al dominio derivadas de la normativa sobre protección del medio ambiente.

La oficina registral ha de ser considerada, en este sentido, como un elemento básico para la adecuada y ordenada gestión del medio ambiente, logrando por esta vía completar el Derecho Ambiental con un adecuado sistema de publicidad registral.

En definitiva, como pone de relieve Jesús Camy (en su trabajo sobre la calificación de los actos de parcelación urbanística en Andalucía), se trata, en aras de los principios constitucionales de legalidad y de seguridad jurídica, de procurar un tratamiento unitario de la propiedad del suelo, que tenga en cuenta, no solo los fundamentales preceptos civiles que rigen su adquisición, gravamen y transmisión, sino, del mismo modo, y con igual tratamiento, los condicionantes que derivan de la legislación sobre ordenación del territorio y la planificación urbanística, – así como sobre protección del medioambiente (prevaleciendo la protección ambiental sobre la ordenación territorial y urbanística (artículo 2 Ley 42/2007) -, como definidores de su contenido, al que ha de someterse cualquier propietario a consecuencia del principio de subrogación legal del artículo 27 de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.

Correspondiendo al Registro de la Propiedad, en aplicación de la normativa hipotecaria, ser la institución que desarrolle esta indispensable función de conexión entre lo privado y lo público, superando la tradicional estanqueidad con la que han operado y que ha sido una de las principales causas que ha favorecido las irregularidades urbanísticas y la degradación medioambiental.(7)

Muchos dan por supuesto que el medio ambiente es inmutable. Sin embargo, la presión sobre los limitados recursos de nuestro planeta está aumentando a un ritmo sin precedentes. En 2050 se calcula que necesitaremos más de dos planetas para nuestro sustento(8). Debe hacerse, por ello, un esfuerzo para incrementar la sensibilización general y utilizar más eficientemente los recursos, evitando los comportamientos perjudiciales y despilfarradores, así como atender a la aplicación y a la mayor eficacia de la normativa medioambiental, sin perjuicio de la seguridad jurídica. Para eso es necesaria una respuesta colectiva, por parte de la Unión Europea, las administraciones nacionales, regionales y locales (con la colaboración de instituciones como el Registro de la Propiedad), así como por parte de las empresas, las ONG y los ciudadanos.

• http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/web/Bloques_Tematicos/Publicaciones_Divulgacion_Y_Noticias/Documentos_Tecnicos/personas_sociedad_y_ma/cap3.pdf
• http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011DC0244&from=ES
• http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex:52010DC2020
• http://www.notariosyregistradores.com/doctrina/medio-ambiente.doc
• Pablo Puyal Sanz, “EL NUEVO REGIMEN DE COORDINACION ENTRE EL CATASTRO Y EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD”
• Jorge Requejo, “LA INFORMACION MEDIOAMBIENTAL ASOCIADA A LAS BASES GRAFICAS”
• Jesús Camy, LA CALIFICACIÓN DE LOS ACTOS DE PARCELACIÓN URBANÍSTICA EN ANDALUCÍA http://www.notariosyregistradores.com/doctrina/ARTICULOS/2011-%20JESUS%20CAMY-%20LA%20CALIFICACION%20REGISTRAL%20DE%20LOS%20ACTOS%20DE%20PARCELACION%20URBANISTICA%20Ver1.pdf
• http://bookshop.europa.eu/en/environment-pbNA0414868/downloads/NA-04-0414868-868-ES-C/NA0414868ESC_002.pdf?FileName=NA0414868ESC_002.pdf&SKU=NA0414868ESC_PDF&CatalogueNumber=NA-04-0414868-868-ES-C