A vueltas con la inscripción de cambios de uso….

Rafael Arnaiz Ramos.

En la RDGSJFP de 13 de julio de 2026, publicada en el BOE de 31 de octubre, y referida a un recurso planteado en un registro de A Coruña, la Dirección General reconfirma su última doctrina de no admitir la inscripción de “cambio de uso por antigüedad” sin la aportación de un “pronunciamiento expreso de la administración respecto al uso o destino de la finca que se pretende hacer constar registralmente”. Pronunciamiento que debe ser un “título habilitante” del uso de que se trate.

La propia DG, en el Fundamento de Derecho 5 de la resolución, señala que “esta DG no es ajena a las distintas interpretaciones y críticas doctrinales recientes, en uno y otro sentido, sobre la última doctrina de este Centro Directivo sobre la cuestión.”

Pues bien, aprovechando la receptividad de la DG a las críticas a su última doctrina, comparto con vosotros unas breves reflexiones de urgencia, casi esquemáticas, sobre el sentido interpretativo acogido por la DG. Y ello, partiendo de una frase concreta de la resolución comentada, que entiendo que me permite profundizar en los argumentos ya expuestos en relación con esta materia en otros correos remitidos anteriormente a la RNET.

Dice la RDGSJFP en su FD 3 que “en efecto, son numerosos los litigios que ha provocado la aplicación del artículo 28.4 de la LS respecto de las obras interiores que permiten el cambio de destino o uso a raíz de la comunicación realizada por los registradores de la inscripción practicada sin acreditar título administrativo habilitante”. Con ello, parece querer justificar la exigencia, a fin de evitar tales litigios, de que tales obras interiores no hubieran accedido al Registro sin un “título administrativo habilitante”, quedando con ello garantizado que no se inscribe ninguna obra interior que permita un uso o destino contrario a la ordenación. [1]

Sin embargo, tal conclusión es, a mi juicio, claramente contraria a la voluntad del legislador, por las razones siguientes:

el sistema legal de coordinación entre el registro y la actividad de disciplina urbanística que establece el art.28.4 TRLS y sus precedentes desde la Ley 8/90 está pensado para conseguir un equilibrio entre la necesaria protección del derecho de propiedad que recae sobre cualquier “obra antigua”, -aunque no esté inscrita-, y la necesidad de promover la actuación de disciplina urbanística que sobre la obra en su caso proceda, actuación de la que no existe rastro registral que haya tenido lugar durante un periodo de tiempo al menos tan largo como el plazo de prescripción de la acción de restauración de la realidad física alterada. Y es con tal intención que el legislador facilita o más bien promueve el acceso al registro de “obras antiguas”, llevando el control administrativo de su adecuación a la ordenación urbanística desde un sistema “ex ante” o previo a la inscripción, -aplicable con carácter general-, a un sistema “ex post”, o posterior a la inscripción. Frente a la posibilidad de mantener la exigencia legal de que cualquier obra, sea cual sea la fecha de su terminación, solo pueda acceder al Registro si se justifica la existencia de un “título habilitante” de la misma, el legislador pondera la posibilidad de que tal exigencia impida resolver, respecto de determinadas edificaciones antiguas, los problemas planteados tanto por su clandestinidad registral, derivada de su falta de acceso al Registro, como urbanística, resultante de una falta de actuación municipal en materia de disciplina urbanística. Por ello, opta por la solución contraria: inscribir las obras antiguas sin fiscalización administrativa previa y, una vez inscritas, promover la actuación de disciplina posterior, imponiendo a la administración la obligación de dictar una resolución y dando publicidad, a través del Registro, tanto al hecho de que se ha comunicado al Ayuntamiento la inscripción por antigüedad y sin acto previo de fiscalización, como a la resolución que éste dicte en cumplimiento de su obligación legal. Por todo ello, sujetar el acceso de cualquier obra antigua interior que posibilite un uso determinado de la edificación a la previa acreditación de un “título habilitante” resulta contrario no solo a la letra, sino al espíritu y finalidad de la norma.

Ocurre así que la aparición de litigios posteriores a la comunicación registral de que se ha inscrito una obra interior, derivados de una actuación de disciplina urbanística, no solo no es un efecto indeseable sino que, por el contrario, es precisamente lo que el sistema de control ex post previsto en el artículo 28.4 TRLS promueve. Y promueve, además, de forma absolutamente terminante: no solo impone al Ayuntamiento una obligación, sino que prevé, de forma expresa, que el incumplimiento de tal obligación, por omisión de la resolución por la que se acuerde la práctica de la referida nota marginal dará lugar a la responsabilidad de la Administración competente en el caso de que se produzcan perjuicios económicos al adquirente de buena fe de la finca afectada por el expediente, de forma que en tal caso, la citada Administración deberá indemnizar al adquirente de buena fe los daños y perjuicios causados. Previsión legal excepcional y de gran dureza.

No obstante los “numerosos” litigios que, según señala la DG, parece ser que provoca el conocimiento por el Ayuntamiento de la inscripción practicada en virtud del artículo 28.4 TRLS, lo cierto es que son muchos los casos en que los Ayuntamientos incumplen su obligación de dictar resolución sobre la situación urbanística de la finca y hacerla constar en el registro por nota marginal. Obligación, debe recordarse, que no diferencia según la obra exterior o interior inscrita sea o no ajustada a la ordenación. Es decir, que si la obra interior que posibilita el uso de vivienda se ajusta a la ordenación (como ocurre en un porcentaje alto de casos), el Ayuntamiento también está obligado a notificarlo al Registro, para que se haga constar por nota marginal.

Tal incumplimiento es muy generalizado, según demuestra tanto mi experiencia personal como los datos aportados por registros de Cataluña al efecto preguntados por el Decanato.[2] A partir de todo ello solo cabe entender, o bien que los Ayuntamientos no ejercitan su función de policía urbanística frente a la obra interior inscrita que posibilita el uso contrario a la ordenación, (incumpliendo su obligación y arriesgándose a responder frente a terceros adquirentes), o bien que tales obras interiores y los usos resultantes sí se adecúan a la ordenación.

En los litigios que provocan las sentencias de Tribunales Superiores de Justicia que cita la RDGSJFP comentada se discute si ha tenido o no lugar la prescripción de la infracción cometida, resolviendo en todos los casos el tribunal que tal prescripción no ha tenido lugar y que, por tanto, son procedentes las medidas de disciplina adoptadas. Lo cual es perfectamente compatible con el hecho de que se haya inscrito la obra interior que posibilita el uso no autorizado. Y es que ocurre que en el sistema previsto en el artículo 28.4 TRLS y sus precedentes en ningún caso se exige al registrador que compruebe que ha tenido lugar la prescripción de acción administrativa alguna. Solo que compruebe que “han transcurrido los plazos de prescripción correspondientes”, cosa muy distinta. El acaecimiento o no de la prescripción de la acción administrativa es circunstancia extrarregistral que no solo no puede calificar el registrador, sino que tampoco puede ser certificada por el Ayuntamiento. Solo lo podrá ser, en última instancia, por los tribunales.

Por tanto, las “obras antiguas” a las que es de aplicación el art.28.4 TRLS no son aquellas obras exteriores o interiores respecto de las cuales ha prescrito la infracción que pudiera provocar su demolición, sino aquellas desde cuya fecha acreditada de terminación haya transcurrido el plazo legal de prescripción la acción que pudiera provocar su demolición. Y ello, aunque tal prescripción no haya tenido lugar de forma efectiva por causas extrarregistrales que el registrador no puede conocer por no resultar del Registro (terminación efectiva en fecha distinta, incumplimiento de requisitos administrativos de los que se hace depender el concepto jurídico-administrativo de obra terminada, interrupción del plazo, tipo del suelo sobre el que se ha realizado la obra..). Hasta tal punto es así, que la obra será inscribible incluso en aquellos casos en que se haya abierto por el Ayuntamiento un expediente de disciplina urbanística, siempre que éste no haya accedido al Registro a través de la correspondiente anotación preventiva, pues el artículo 28.4TRLS no hace depender la posibilidad de inscripción de la inexistencia de expedientes de disciplina, sino de la falta de constancia registral de los mismos a través de una anotación preventiva, exigiendo por tanto al Ayuntamiento una especial diligencia en la publicidad registral del expediente para que su incoación pueda impedir la inscripción de la declaración de obra nueva. Por tanto, debe entenderse que a través del artículo 28.4 del TRLS el legislador contempla y admite la posibilidad de que accedan al Registro “obras antiguas” respecto de las cuales no ha prescrito la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, incluida la de demolición.

La única acción de restablecimiento de la legalidad urbanística cuyo plazo de prescripción ha de tomar en consideración el registrador al calificar es, según la letra del 28.4 TRLS, aquella que pueda implicar la demolición, es decir, la actuación física de restauración de la realidad física alterada. En caso alguno la acción que pueda tener por objeto la cesación de un uso determinado, la cual, es evidente, no puede prescribir mientras el uso se mantiene. Y ello, no solo porque así lo establece la norma, sino porque lo que accede al Registro al inscribir el mal llamado “cambio de uso” no es el uso de la edificación, entendido como el ejercicio posesorio continuado que se desarrolla a lo largo del tiempo con un destino determinado. Ejercicio posesorio susceptible, en todo momento, de continuar o cesar, ya sea de forma voluntaria, ya sea de forma forzosa. Lo que únicamente inscribimos es la descripción exterior e interior de la edificación, o de parte de ella, que recoge la escritura y que resulta de la obra original o de otra posterior. Descripción que, evidentemente, se realiza siempre por referencia al uso o destino para el que la configuración arquitectónica resulta adecuada. Toda descripción registral de una obra, exterior o interior, realizada en una escritura de declaración de obra nueva, o de “cambio de uso”, comporta, inevitablemente, la expresión de un uso posible para el que la obra es físicamente adecuada, pero no supone la inscripción de la utilización continuada de la obra de acuerdo con dicho uso posible. Por ello, las Sentencias del TSJ de Baleares de 21 de febrero de 2022, del TSJ de Canarias de 3 de junio de 2022 o del TSJ del País Vasco de 8 de febrero de 2023 que cita la DG en su resolución distinguen entre la imposibilidad de demolición de la obra y la posibilidad, no obstante aquella, de suspender, eliminar o hacer cesar el uso residencial. Como señala la STSJ de Andalucía de 6 de junio de 2023, que también cita la resolución, “la idea de que el uso va unido a la construcción es artificiosa y carente de fundamento”. En términos registrales: que es perfectamente compatible la inscripción de la descripción de la obra interior antigua como correspondiente a una vivienda, con la posibilidad de que posteriormente se ejercite la acción administrativa de cese del uso efectivo de la obra como tal vivienda. Acción deberá tener reflejo registral, primero a través de la nota marginal prevista en el artículo 28.4 TRLS y posteriormente a través de la correspondiente anotación preventiva el expediente de disciplina urbanística. No se entiende por ello, que la DG, en su última doctrina, siga un criterio distinto al contemplar, por un lado, la inscripción de escrituras de declaración de obra nueva por antigüedad y, por otro, la inscripción de escrituras de las llamadas de “cambio de uso”. En ambos casos accede al registro la descripción de una obra de edificación, exterior o interior, que ha sido realizada según el uso para el que tales edificaciones son físicamente adecuadas. Y tanto respecto de unas como de otras, podrá ejercitarse, en cualquier tiempo, la acción de cesación o suspensión el uso corriente, si no se ajusta a la ordenación.

Como conclusión a lo dicho: a mi entender resulta inevitable la crítica negativa a la nueva doctrina de la DGSJFP en relación con la inscripción de “cambios de uso por antigüedad” o expresado de forma más precisa, y según las palabras que utiliza la misma DG, de obras interiores que permiten el cambio de destino o de uso de una finca. Sujetar la inscripción de tales obras a la previa acreditación de un “título habilitante” que resulte de un pronunciamiento administrativo expreso no solo no se ajusta ni a la letra ni al espíritu y finalidad del artículo 28.4 TRLS, sino que provoca un resultado exactamente contrario al pretendido: abandona un sistema legal de coordinación entre el Registro y actividad de disciplina urbanística que consigue equilibrar la protección registral de derechos de propiedad existentes y válidos y la promoción de la actividad municipal de policía urbanística sobre las edificaciones que constituyen el objeto de tales derechos de propiedad, y lo sustituye por un sistema que favorece la clandestinidad tanto registral como administrativa de tales obras y de los usos que posibilitan, y la pasividad en el ejercicio de las competencias municipales de disciplina urbanística.

[1] Para tener clara la dimensión del problema que generan los llamados “inmuebles ilegales”, entre los que incluyo los destinados a uso de vivienda contrarios a la ordenación, consulto Google (qué antiguo) y leo que el Periódico de Cataluña publicó el 16 de marzo de 2026 una estimación que considera que existen unas 665.500 viviendas ilegales en España, y que la Generalitat tiene contabilizadas, solo en la ciudad de Barcelona, 42.000. Con tales cifras de clandestinidad inmobiliaria no parece arriesgado afirmar que el cierre registral a todas esas viviendas carentes de fiscalización administrativa previa, a la espera de que los Ayuntamientos desarrollen la actuación de policía que han omitido durante años no solo no resuelve problema alguno, sino que lo agrava. La pregunta es: ¿cuál es la opción más eficaz para promover la adecuación de tales viviendas a la legalidad urbanística, protegiendo los derechos de propiedad que recaen sobre ellas y su tráfico: (1) mantenerlos fuera del Registro hasta que el Ayuntamiento decida expedir algún “título administrativo habilitante” o (2) admitir su inscripción sin necesidad de previa intervención municipal y forzar desde el registro una actuación municipal que adopte y dé publicidad registral a las medidas que procedan para garantizar su legalidad urbanística?

[2] Preguntados los registros de Cataluña acerca del porcentaje de casos en los que los Ayuntamientos contestan a las comunicaciones realizadas de acuerdo con el artículo 28.4 TRLS, resulta que de 18 registros que han aportado datos, 10 señalan que nunca han recibido contestación alguna del Ayuntamiento. De ellos 7 son de la ciudad de Barcelona. Entre los restantes 8, que han tenido alguna contestación, se identifican en uno de ellos, -también de la ciudad de Barcelona-, solo 3 contestaciones. En registros de otras localidades se señalan porcentajes de comunicaciones contestadas sobre el total de las realizadas del 8,39%, o del 31,46%. Otro de los registros consultados señala que de los cinco ayuntamientos que tiene dentro del distrito, dos contestan el 100% de los casos y los otros tres el 0%. En los casi 18 años que fui titular del registro de Barcelona 7, y los 14 de interino del registro de Barcelona 19, me cuesta recordar que hubiera alguna contestación o resolución dictada por el Ayuntamiento. En mi registro actual, que incluye los ayuntamientos de Sant Feliú de Llobregat y Sant Joan Despí, de todas las comunicaciones realizadas entre los años 2019 a 2024 solo se ha recibido contestación de los Ayuntamientos en un 26`87 por ciento de los casos.